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民族贫困地区农村最低生活保障目标瞄准效率探究 　　摘要：农村最低生活保障制度（以下简称农村低保制度）的目标是稳定、持续、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。影响农村低保制度目标实现程度的主要因素包括救助的方式（输血式救助、造血式救助）、救助的力度与覆盖面，以及救助对象的瞄准。作者对两个贫困民族自治县的实地调研发现，现有的农村低保户的确定方法使得民族贫困地区农村低保制度的目标瞄准效果存在一定偏差：从农户生计资产的视角来识别农村低保对象，对农户的生计资产进行测量并以此为依据判断农户纳入农村低保范围的先后顺序，农村低保制度的目标瞄准率明显提高；政府应进一步加大农村低保保障力度，真正实现动态管理和应保尽保。 关键词：民族地区；农村最低生活保障；目标瞄准；生计资产 中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）03-0061-05 一、研究背景与逻辑起点 农村最低生活保障制度（以下简称农村低保制度）的目标是稳定、持续、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。影响农村低保制度目标实现程度的主要因素包括救助的方式（输血式救助、造血式救助）、救助的力度与覆盖面，以及救助对象的瞄准。在2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的政策设计中，农村最低生活保障政策瞄准的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病致残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成“生活常年困难”（即赤贫）的农村居民。但在实际的操作过程中，“生活常年困难”（赤贫）的标准如何界定，农户的年人均纯收入如何计算和衡量，家庭和共同生活的家庭人口如何界定等瞄准技术和研究视角，恰恰是目前各地县市政策实践者们最欠缺和最需要的。 在农村低保制度保障对象的瞄准理论研究方面，部分学者已经进行了开创性研究。但总体而言，理论界在“贫困”的维度、贫困与农户脆弱性（如因病返贫）、贫困与农户风险等理论框架和计算方法等方面仍存在较大分歧。显然，“收入”只能反映农户贫困的一个方面，而不能反映收入之外其他维度的贫困。 从可持续生计的角度，英国国际发展署（DFID）将“贫困”界定为“由于不可持续的生计而造成的一种极端贫困状态”。并在此定义的基础上建立了“赤贫指数”。Sharp（2003）最早应用“赤贫指数”来衡量埃塞俄比亚的贫困状况。但客观而言，其计算赤贫指数的指标和方法仍然缺乏与我国民族贫困地区的结合和转化；并且其计算赤贫指数的指标往往来源于理论推导，而非理论推导和政策实践的结合；进行的实证分析也往往是官方提供的宏观数据，缺乏一线的入户调查；将研究对象和调查样本界定为民族贫困地区，以建立适合我国民族贫困地区农村低保保障对象的瞄准技术则更是匮乏。 基于政策实践的需要，以及理论研究的不足，调查组对湖南省两个贫困民族自治县的政策管理和执行部门进行了座谈，修正了调查组先前基于农户脆弱性理论和可持续生计框架理论推导的“赤贫”指数计算指标；然后对当地农村低保的救助对象进行了一线人户调查，并结合入户调查的一线数据评估民族贫困地区农村最低生活保障制度的目标瞄准率，尝试构建民族贫困地区农村最低生活保障目标的瞄准模式。 二、调查地区农村低保制度运行状况及目标瞄准方法 课题组于2011年7-8月赴湖南省A民族自治县和B民族自治县开展调研活动。选择这两个县进行调研的原因是，这两个县既是民族自治县又是革命老区县，同时还是国定或省定贫困县，对于研究民族贫困地区农村最低生活保障制度的瞄准效率具有一定代表性。A民族自治县是国家扶贫开发工作重点县（即国定贫困县），居住着侗、汉、苗、瑶等13个民族，少数民族占全县总人口的87.3%。B民族自治县是湖南省扶贫开发工作重点县（即省定贫困县），居住着侗、汉、苗等15个民族，少数民族占全县总人口的64%。 此次调研主要从四个角度来考察民族贫困地区农村最低生活保障制度的运作状况：第一，与县民政局和扶贫办的领导和工作人员进行座谈，了解当地农村低保制度整体运行状况，收集相关资料和政策文件，如近三年的工作报告、统计报表、具体实施细则，并征求其对课题组前期构建的“赤贫”指标体系和计算方法的看法和建议等。第二，与乡镇干部、村干部进行座谈交流，了解当地农村低保制度在基层实施的细节。第三，人户深度访谈低保户和非低保户，了解其对当地农村低保制度的需求和评价。第四，每个县选择2个乡镇，每个乡选择2个村寨，每个村寨随机选择35户左右进行问卷调查，共回收有效问卷260份。 1.调查地区农村低保制度运行状况 A民族自治县农村低保工作于2006年7月份全面启动，同时出台了《关于建立农村居民最低生活保障制度的实施意见》，将人均年收入低于贫困线的农村居民纳入农村低保范围。截止201