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“土地财政”模式转型的路径依赖与制度创新 　　[摘 要]“土地财政”模式的转型是一个制度变迁的过程，具有重要的路径依赖特征。文章引入路径依赖的理论分析框架，诠释了“土地财政”模式转型的路径依赖性，井试图引入财税制度和土地制度的创新两个变量，藉此摆脱旧有模式的路径依赖，使以土地收益为主的地方财政收入模式向物业税税收模式转型。 　　[关键词]路径依赖；土地财政；分税制；土地制度 　　[作者简介]王慈航，浙江财经学院法学院经济法学2008级硕士研究生，浙江杭州310018 　　[中图分类号]D922.3　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2010)09-0051-04 　　 　　路径依赖问题，是道格拉斯?C?诺斯将前人关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来的新解释。他认为，制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。报酬递增是指作出某一选择或行动越多，获得的利益就越多；自我强化是指作出某一选择或行动会给制度以力量和补充，而这些制度是激励继续作出上述选择或行动的。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了锁定状态，要突破这种“锁定”状态就会变得十分困难。本文试图以该理论的分析框架来探究“土地财政”模式转型的路径依赖及其破解之道。 　　土地出让收益长期以来一直是地方预算外资金，管理上列入政府性基金大类之下，并不反映在地方政府一般预算收入之内，且规模越来越大，故被称为地方政府的“第二财政”。2010年2月2日国土资源部公布官方数据称，2009年全国土地出让总价款大幅增加，达15910.2亿元，同比增加了63.4％。按照财政部1月份公布的数据，2009年全国财政收入预计为68477亿元，2009年我国土地出让金占财政收入的23，22％。因此我们认为，“土地财政”模式是指地方政府严重依赖土地征收和转让收益的财政收入模式。 　　从长期来看，这种“土地财政”模式推动了房地产经济的无序发展，扼制了其他国民经济部门的活力，透支居民未来的消费能力，易诱发金融风险；另一方面导致财政收入不可持续和不稳定，鼓励了地方政府以土地收益为后盾的过度负债，易诱发财政风险。而开征真正意义上的物业税是解决这一问题的必然选择。物业税又称财产税，是地方税的一种，不仅有利于增加地方财政收入，更重要的是它能够取代“土地财政”模式，斩断地方政府和土地的不当联系。因此，有必要使“土地财政”模式转型为以物业税等地方性税收为主要财政收入的模式，实现地方财政收入的科学化、规范化，但是，“土地财政”模式的转型是一个制度变迁的过程，制度变迁具有重要的路径依赖特征。具体体现在：首先，制度建设的原初出发点会提供强化制度的惯性，沿着初始制度的变化路径和既定方向运行，要比另辟蹊径方便得多。其次，在已成型的制度中，容易形成围绕该制度的既得利益集团。他们力求维护现行制度以维护自身既得利益，阻碍制度的进一步创新。地方财政收入模式的路径选择会为后续的变革设定方向和划定范围。中国“土地财政”模式的演进路径正是与旧有的分税制财政体制、预算监督机制和土地制度息息相关。分税制体制改革不彻底造成了地方政府财权与事权的不匹配，这是地方财政收入模式以土地批租收入为主的动因；预算制度不健全使得地方政府能够肆意扩大事权并以此为理由不合理扩大财权，使得这种模式自我强化；土地制度的不合理使得地方政府的报酬递增。这些构成了中国“土地财政”模式特有的路径依赖问题，直接影响到我国“土地财政”模式的转型。 　　 　　一、地方财政收入模式的路径依赖 　　 　　(一)分税制财政体制改革不彻底是“土地财政”模式的动因 　　地方财政收入模式与1994年分税制改革不彻底有密切联系。在分税制下，地方政府预算内的财政收入主要依赖地方税收收入和中央政府的财政转移支付。而地方政府所要行使的职能不减反增，由此引发财权和事权的冲突。一方面，地方税收收入远不足以维持地方政府的财政支出；另一方面，转移支付制度也不完善。完善的转移支付配套措施是在分税制下实现公共产品与服务均等化的一个内在要求。分税制改革以来，转移支付制度由于沿用基数法，加上支付不透明、不公平、不规范等原因导致其与公共产品和服务均等化目标相去甚远。因此，这种不健全的转移支付制度更加剧了地方财政困难局面。在这种情况下，作为利益主体的地方政府就有追求预算最大化和自身利益最大化的偏好以及扩张财产收入的明确动机。但是地方政府扩张财政收入的可选择途径比较狭窄，地方政府基本没有正式税收自主权，也不