构建国家环境质量管理体系的战略思考.pdfVIP

转载自：ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 44 No.11 2016 构建国家环境质量管理体系的战略思考 A Strategic Idea on Establishing National Environmental Quality Management System (NEQMS) in China 摘 要 中国40 多年的环境保护是一个环境质量管理主体地位日益上升的发展历程。本文 提出，国家环境质量管理体系由目标层、执行层和保障层3 个层次组成，环境质量目标决策 起着引领性作用。环境质量改善目标主要通过企业、政府、公众、市场“四元”共治来实现。 环境质量管理转型亟需夯实法律改革、体制创新、空间管控、投入有效、科技引导五大保障 和基础。 关键词 环境质量管理；环境保护战略；环境转型；环境治理管理体系 ■ 文/王金南 秦昌波 雷宇 吴悦颖 程翠云 在推进中国生态文明建设和绿色发展进程中，如何依据现代公共管理和环境管理学原理， 构建国家环境质量管理体系、实现2020 年生态环境质量总体改善目标，是当前实现环境保 护战略转型中面临的重大命题和历史任务。本文旨在根据环境保护历史演变和基础理论，确 定国家环境质量管理体系框架，阐述质量决策、组织执行、保障条件3 个层面，提出国家环 境质量管理体系框架设想。 国家环境质量管理体系框架 中国的环境保护体系主要由污染治理和生态保护两大领域组成。由于管理体制的分割， 由环境保护部门主导的环境保护总体上侧重于环境污染治理。从这个意义上看，国家环境管 理的变迁历史也就是环境质量管理地位不断上升的历程，国家环境质量管理体系框架构建必 须充分考虑环境保护的历史性和现实性。 国家环境保护历程 过去10 多年来，中国的环境保护经历了五大阶段，取得了重大进展。 第一阶段(1973-1978 年):初始“三废”治理的起步阶段。这一时期提出了环境保护工作 32 字方针，在全国逐步开展以“三废”治理和综合利用为主要内容的污染防治工作。虽然我 国在萌芽时期，尚未提出环境质量管理的概念，但“三废”治理主要是围绕影响生产生活的 污染展开的。 第二阶段(1979-1992 年):污染防治“八项制度”建立阶段。这一时期提出了要积极推行 环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可证、污染集中控制、限期 治理、环境影响评价、“三同时”制度、排污收费8 项环境管理制度，中国的环境污染控制 管理制度体系初步建立。 1 转载自：ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 44 No.11 2016 第三阶段(1993-2004 年):环境质量管理雏形发展阶段。这一时期，我国提出推进“一控 双达标”，即控制主要污染物排放总量、工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达 标，提出环境质量管理目标责任制，并通过开展“三河”(淮河、海河、辽河)、“三湖”(太 湖、滇池、巢湖)水污染防治，“两控区” (酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区)大气污染 防治，“一市”(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治，简称“33211 ”工程，最终实现重点流 域区域的环境质量改善。 第四阶段(2004-2014 年): 以总量控制带动质量改善阶段。由于全国主要污染物排放量居 高不下，重点区域和流域环境质量继续恶化，国家从“十一五”开始实施主要污染物排放总 量控制。虽然这一阶段也强调环境质量管理的重要性，但总量控制是该时期的核心环境管理 手段，成为经济社会发展规划的关键约束性指标。这一阶段，通过“三大”污染减排措施和 强化目标责任考核，树立了环境保护在地方政府中的地位，通过污染减排遏制了环境质量恶 化趋势。 第五阶段(201 年以来):改善环境质量成为环境保护的核心阶段。党的十八大将把生态文 明建设放在突出地位，环境保护成为生态文明建设的主阵地和主力军，围绕全面建成小康社 会目标，改善环境质量成为公众的迫切需求，大气、水、土“三大十条”和“十三五”纲要， 都提出了改善环境质量的具体目标，环境质量管理已经成为我国当前和今后一段时期环境保 护工作的核心，构建科学有效的国家环境质量管理体系的任务非常艰巨。 环境质量地位演变 无论是发达国家还是发展中国家，国家环境质量改善都是一国环境保护的核心目标。