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税法理论与实务 Theory and Practice of Tax Law 房地产税制改革的立法考量* ◆ 徐阳光 内容提要：我国目前的房地产税制改革是我国财产税制完善和地方税制 改革的重要内容，呈现出修改现行 “房产税”和创设 “房地产税”两种 主要的改革思路。受高房价压力影响，房地产税制承载了过多的使命，但 其作为财产税的本质属性，决定了房地产税制改革不应以调控房市为目 标，亦难以成为解决地方政府财政困境的根本出路。房地产税制改革不 宜操之过急，需要综合权衡各方利益得失，并遵循税制宽容和减税理念， 遵循税收法定原则和税收公平原则，在我国税制结构调整的大背景下逐 步推进。 关键词：房地产税 税收法定 政府间财政关系 房地产税制改革，本是深化1994年分税制改 定不清，彼此界限不明，造成了社会大众的误读和 革的应有之义，但因面临高房价压力，本属一次普 误解。“欲行其实，必先正其名”，采取何种定义， 通的财产税制调整，成为了社会各界关注的热点， 关系到征税对象与征税依据的根本问题。而目前 承载了调控房市的期望。本文从现有讨论中提出 学者使用的不同概念，实际上代表了不同的房地 的基本范畴入手，梳理房地产税制改革的基本思 产税制改革思路。 路，进而探究房地产税制改革的价值取向，分析房 （一）第一种思路：修改现行 “房产税” 地产税制改革对于调控房地产市场和缓解地方政 “房产税”在中国并非新税种，1986年颁布的 府财政压力的有限性，最后从立法技艺层面提出 《中华人民共和国房产税暂行条例》即确立了“房 房地产税制改革应当遵循的法治化路径。 产税”税种。该条例第五条规定“个人所有非营业 用的房产”免纳房产税。目前热议的房地产税制改 一、改革思路：修改现行“房产税”抑或 革，核心要义就是将征税对象扩大至个人非营业 开征新的“房地产税” 用房产。因此，有学者表示，要对个人住宅征收房 探讨房地产税制改革，首先要明确改革意欲采 产税，最简单的方法就是修改《房产税暂行条例》， 取的基本思路，究竟是在现有的“房产税”基础上 取消免税规定。这一方案，在政府强调税收调控楼 进行修订，还是创设全新的“房地产税”？这既是 市的背景下提出，无需开设新税，不涉及人大立法 一个基本范畴的问题，也是关系到房地产税制改 ① 程序，被认为是推进改革的 “捷径”。 革究竟遵循何种思路的改革路径问题。 笔者认为此种方案有待商榷，原因在于：第 在学者的现有研究成果和相关部门人士对此热 一，该条例当初对“个人所有非营业用的房产”免 点问题的表述中，“房产税”、“房地产税”和“物 纳房产税，有其特定的历史背景。如果确因社会形 业税”是使用频率较高的三个概念，此外还有“不 势发生变化需要取消该项优惠，必须以法律的形 动产税”、“高端住房特别消费税”等表述，概念界 式为之，否则有悖于税收法定原则。第二，新形势 ＊ 本文为司法部2008年度国家法治与法学理论研究项目 “预算法修改与预算国家的构建研究”（项目批准号：08SFB3030）的阶段性成果。 ① 贾海峰 《找合法性“接口”：房产税终将对接物业税？》，《21世纪经济报道》2011年1月14日。 38 《税务研究》2011.4总第311期 「Theory and Practice of Tax Law 税法理论与实务」 ④ 下的房地产税制改革应当以完善我国的财产税体 并无不妥，不存在法律上的障碍。 系为追求