可持续发展与行政法主体.doc

可持续发展与行政法主体 在实施可持续发展战略过程中，政府的正确政策导向及其自身的践诺行为所产生的推动作用无疑十分重要，甚至可以说是决定能否推行可持续发展的关键所在。但是，政府的引领和推动作用在很大程度上要受制于政府既定的行政体制形态。也就是说，科学的行政体制将有助于积极推进可持续发展，而僵化的行政体制则会禁锢可持续发展的思维及其步伐。国家早在1994年制定的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展》白皮书中就已经意识到了行政体制对可持续发展的影响，因此，国家决定在确定可持续发展的战略与重大行动中，要“改革体制，建立有利于可持续发展的综合决策机制；调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部门之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协调机构，以保证可持续发展战略目标的顺利实现。进入21世纪之后，我国行政体制问题依然备受关注。新近召开的党的十七大报告中就对行政体制改革问题有了新的阐述。“要抓紧制定行政体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。……加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调整合机制”。这就从更高层面对可持续发展进程中的行政体制改革问题提出了新要求。探讨如何改进行政体制问题，自然首先需要对其涵义予以明确。 对行政体制内涵的把握，当前学界一般是从主体角度或者是从要素角度来加以认识的。前者认为，行政体制是有关政府序列的体制；后者则认为，行政体制是指行政机构设置、人员配备、职能分工等组织结构体制和行政管理的运行机制。虽然他们以及其他学者对此认识角度各异，但都“着重以政府职能、权力为核心，并结合与此相关的组织机构、运行方式等问题来构建行政体制的内在结构，以此把握行政体制的边界”，因此，行政体制的一般内涵应当是“为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称”。我们同意这样的观点，并认为行政体制的上述要素都将在可持续发展进程中发挥各自的影响；其中，政府职能的定位不仅决定着政府权力的配置，并不可避免地与运行规则和法律保障等内容密切相关，而且还涉及到政府与社会、公民等之间的权利义务关系的调整，因此，在可持续发展视野下审视我国当前的行政体制改革问题，明确如何根据可持续发展的要求来调整行政职能，应当是问题的关键之所在。因为，政府职能的转变，实际上就是“根据社会发展的要求来判断、选择和确定原有的行政职责哪些需要保留或转移，哪些需要增加或减少；原有的行政功能哪些需要强化和弱化，哪些需要开发或取消等等”，鉴于可持续发展是一种需要在全新发展理念指导下的发展模式，其战略目标及其赖以支撑的行动纲领都有别于传统模式，因而对政府原有的行政职能（责）就有了新的要求。质而言之，行政职能是否适时地与之相匹配，将直接决定着可持续发展能否顺利推进；而对行政职能问题的探讨，则又必须置于行政体制之下进行。 当然，可持续发展并非仅仅只是行政主体单方面的事情，其是否得以顺利推进，将在相当程度上涉及到行政相对人，比如需要有行政相对人在思想观念上的跟进，在行动上的协力与配合等。因而，我们在本章的探讨中，除了要重点探讨行政体制与行政职能、行政主体等外，同时还将关涉到行政相对人在可持续发展中的法律地位与权利义务等问题。 第一节 可持续发展与行政体制及行政职能 一、可持续发展与行政体制 一般而论，我国现行政治体制和行政体制源自前苏联模式，是在计划经济基础上建立起来的。在改革开放前，这种体制的弊端还不是十分突出；但随着改革开放进程的加快，特别是市场经济的确立和逐步完善，其缺憾愈亦凸显，典型表现就是政府习惯于采用行政命令手段而疏于或者不善于运用经济与法律等手段来进行管理，从而形成了基于“官本位”而构筑的集权化行政体制。不可否认，这种“政府全能化、高度集权化”的行政体制，在特定的历史时期曾起到过积极甚而是决定性的作用，但随着改革开放的日渐深入，则越来越使得转型时期的我国经济、社会发展乃至政治文明建设都面临着诸多难题。 就可持续发展而言，现行行政体制除了政府集权过多，管制功能突出，干预私人领域过多过频等弊端外，还特别暴露出了诸多的不相适应之处，比如：在机构设置方面，囿于行政职能界定不科学，不仅导致部门林立，而且还造成了机构臃肿；在具体行使行政权力过程中，政府机构相互间缺乏有效的协调机制，欠缺行政应当具有的统一性与内在协调性；在行政目标的追求上，各地各部门都片面强调以GDP为指标的数字政绩，追求眼前利益而普遍无视长远利益；在与自然的关系处理方面，肆意以牺牲人类生存环境为代价来牟取经济利益，等等。不可否认的是，发展固然是可持续发展的核心，但这种发展是在提高人口素质、保