我国行政赔偿制度之改革研究.pdf

我国行政赔偿制度之改革 章志远‘ 作为国家赔偿的重要组成部分之一，行政赔偿是指国家对行政机关、法律法 规授权组织及其工作人员的职务行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益所造 成的损害，依法给予赔偿的法律制度。在我国，随着《国家赔偿法》的公布实 施，行政赔偿制度的运作已有十年之久。在此期间，行政赔偿案件之少、赔偿数 额之低、获赔之艰难的“窘境”表明，这部法律实施的效果很不尽人意，以至 于学界普遍认为该法是“口惠而实不至”，甚至还讥之为“国家不赔法”。值得 关注的是，该法的修订已经列入十届全国人大常委会的立法规划之中。本文拟在 分析现行行政赔偿制度缺陷的基础上，提出进一步完善的构想，希冀借此推动我 国行政赔偿制度的变革。 一、从单一型到多元型——行政赔偿归责原则之变革 归责原则是国家承担赔偿责任的最根本的依据和标准，即国家为什么要对某 种行政行为承担赔偿责任。归责原则是确定行政赔偿责任的首要前提，它是一国 行政赔偿立法价值取向的集中体现，并直接影响到一国行政赔偿的范围和具体的 构成要件。一般来说，一国行政赔偿归责原则的确立往往受制于该国民主政治的 发展进程、国家财政的承受能力等多种因素。 我国行政赔偿适用的是违法归责原则，其直接表现就是《国家赔偿法》第2 条关于“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组 织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定。 一般认为，违法原则与依法行政原则所强调的职权法定、依程序行政等要求及宪 法的有关规定相一致，与《行政诉讼法》所确定的行政行为合法性审查原则也 比较协调；而且，该原则简单明了，可操作性强，既避免了过错原则在主观认定 上的困难，也克服了过错违法原则双重标准的弊端。 ·苏州大学法学院副教授、法学博士。 138修宪之后的中国行政法 尽管违法原则存在上述比较优势，但事隔十年之后，单一的违法归责原则已 经暴露出严重不足。具体言之，违法归责原则的弊端表现在以下三个方面： 1．“违法”认定标准的模糊性。我国虽然采取了客观的违法归责原则，但 对于何为“违法”却没有明确规定，理论上的认识也极不统一。例如，有的认 为，“违法”仅仅指违反法律、行政法规、地方性法规、最高人民法院的司法解 释以及不与法律、法规相抵触的规章；【1]有的认为，“违法”应当包含四项内 容：违反明确的法律规范；违反诚信原则、尊重人权原则及公序良俗原则；滥用 或超越行使自由裁量权，提供错误信息、指导及许可批准；没有履行对特定人的 法律义务或尽到合理注意ol2]还有的则主张“违法”应当包括两层意思：①既是 指违反严格意义上的法律，如违反宪法、法律，又指违反法规、规章和其他规范 性文件，如违反行政法规、地方性{去规、行政规章等；②“违法”的内容不仅 包括实体上的违法，而且还包括程序上的违法。违法的种类包括：没有事实根据 和法律根据的行为；适用法律错误和违反法定程序；超越职权范围；滥用职权； 不履行或拖延履行法定职责等』3)可见，“违法”认定标准的模糊性使得这一原 则本身充满了极大的不确定性。 2违法原则无法解决行政裁量权滥用以及公有公共设施设置、管理瑕疵致 损等情况下的赔偿问题。违法原则虽然与《行政诉讼法》中的合法性审查原则 相一致，但由于损害往往还可以因其他事由而发生，因而单一的违法归责原则就 难以适应丰富的行政法制发展实践的需要。例如，行政裁量权的滥用或者不当也 可能造成当事人的损害，此时，单凭其是否“违法”是无法解决有关赔偿问题 的。又如，在众多国家和地区，因公有公共设施设置、管理上的瑕疵致损的也属 于国家赔偿范围。但是，公有公共设施的设置及管理往往并不能单纯地通过是否 违法来衡量其承担责任与否，在更多的时候，这类责任承担的前提是公有公共设 施的设置、管理者是否已经尽到了必要的注意或防护义务。由此可见，在行政赔 偿范围日渐拓展的背景之下，单一的违法归责原则已经表现出明显的不适应性。 3．违法原则难以解次共同侵权等情况下的责任分担问题。在行政赔偿实践 中．往往会出现多个行政机关共同侵权的情况，此时单单依靠违法原则就无法分 清各个机关应承担赔偿责任的太小。此外，当受害人本身也存在过错时，就难以 1】口川省成都市中级^盼陆酷研究室：‘关于执行国家赔偿法若干问题∞探讨)，袭《敢法论坛)1995 年第l期。 2】马怀博：(目家赌偿法的理论与宴务，中国法制出版杜1994年版，第104页。 3