浅析我国行政案卷排他制度.docVIP

精品论文 参考文献 浅析我国行政案卷排他制度 张琳 （厦门大学法学院） 摘要：行政案卷排他制度源于美国，是美国行政程序法的一项重要制度，也是美国法院对行政行为进行审查的基本原则。本文从行政案卷排他制度的概念和理论基础出发，试图分析行政案卷排他制度在我国的规范表达。 关键词：行政案卷排他制度 正当程序 规范表达 1 行政案卷排他制度的概念、理论基础 行政案卷排他制度源于1946年美国《联邦行政程序法》，该法第556（e）款规定：“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557节规定作出裁决的唯一案卷。当事人交纳法定的费用后，有权得到副本。”该法第706节规定：“为了作出上述决定，法院必须审查全部记录，或其中为一方当事人所引用的部分。”因此，法院只能根据行政机关的记录进行审查，作出判决。行政机关提供法院审查的记录，只限于作决定时考虑的问题和事项，不能是作决定后的记录。第557节所规定的决定是正式程序裁决的决定，只能根据案卷作出。但司法实践中，法院对非正式程序也根据行政机关作决定时的记载和文件进行审查。行政案卷排他制度既是美国行政程序法的一项重要制度，也是美国法院对行政行为进行审查的基本原则。 1.1 行政案卷排他制度的概念 行政案卷排他制度是指行政机关在作出行政决定前，通过询问、调取资料、勘验、检查等调查方式以及鉴定、听证的形式取得的以及相对人提供的用以证明相关事实的各种材料、鉴定结论、证人证言、书证物证等证据材料，以及行为过程中所收到或依据的各种资料按照一定的顺序组成案卷，行政机关的决定只能以行政程序中形成的案卷作为根据，案卷外的任何资料都不能成为该决定的根据；在行政诉讼中，法院对行政行为的司法审查只能以行政案卷中记载的事实和依据为对象，法院不接受行政机关在行政行为作出后或在诉讼程序中收集的证据，法院也不能主动调取证据以论证行政行为的合法性，相对人在行政程序中未提出的证据材料不能在行政诉讼中提出。也有人称该制度为“唯一专有记录”。根据该定义，行政案卷排他制度有两层含义，一层是行政程序意义上的，指行政机关应该在行政程序所形成的案卷的基础上作出行政决定；另一层含义是司法审查或行政实体意义上的，指法院对行政决定的审查以行政案卷中的事实和依据为对象来判断行政行为，一般情况下不允许行政机关以案卷中没有记载的事实和证据作为证明行政行为合法性的理由。 1.2 行政案卷排他制度的理论基础 行政案卷排他制度作为行政法的一项重要制度，其存在的最重要的理论基础是正当程序理论。 正当程序理论可以追溯到英国的自然公正原则，该原则要求任何人不得做自己案件的法官，任何人在接受对其不利的决定前有陈述和申辩的权利。第二项要求直接构成了现代听证程序的法理基础，即行政机关在行政行为过程中应当听取当事人双方的意见，也就是要求行政机关在作出行政决定前必须通过询问、调取资料、勘验、检查等调查方式以及鉴定、听证的形式取得各种材料，认真听取相对人的辩护，并据此形成案卷，行政机关的行政决定只能依据该案件作出。在自然公正原则的基础上孕育了正当程序理论，1215年英国自由大宪章第一次对此作出了规定：“凡自由民，非经其具有同等身份的人依法审判或根据王国法律，不得加以逮捕、监禁、没收其财产、剥夺其自由权或者自由习俗。”美国宪法修正案第5条和第14条分别规定：“未经正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”这些规定使正当程序理论得以宪法化。其内容随着美国联邦最高法院的解释而不断扩大，不仅适用于司法程序，也适用于行政程序。其在行政程序方面的基本要求是行政机关在作出行政决定时，必须符合法定的、正当的程序，否则该行政决定将因程序不合法、不正当而不成立，法定的、正当的程序包括通知、告知权利、听取陈述和申辩、举行听证等。尤其是在作出对相对人不利的决定时，行政机关必须通知当事人，为当事人提供陈述和申辩的机会，并将收集的证据、资料、认定的事实、所依据的法律规范以及当事人的意见制作成案卷，以该案卷作为行政决定的依据。也就是说，行政机关在作出行政决定过程中，不得采纳案卷以外的证据，所有的证据必须经过利害关系人质证，行政机关只能根据记录在卷的证据材料作出决定。否则，行政决定可能因程序瑕疵而无效。这正是正当程序理论的要求。 2 行政案卷排他制度在我国的规范表达 2.1 明确规定案卷排他制度的法律和司法解释 行政案卷排他制度在行政程序领域的第一次规范表达是《中华人民共和国行政许可法》。该法第48条规定：“听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后