退耕还林合同与农民利益的保护研究.pdfVIP

1269 次 2004-11-16 退耕还林合同与农民利益的保护 吴 宇* 摘要：我国目前已经全面开展退耕还林工程，其中退耕还林合同成为行政机关与农民之间进 行协商，让农民充分参与退耕还林工程，保障自身利益的有效途径。本文对退耕还林合同的 性质、效力和救济途径进行了全面的分析。 关键词：退耕还林 农民利益 退耕还林合同 退耕还林条例 实施退耕还林工程，不仅关系着西部生态保护，而且与广大农民的切身利益密切相关。我国 于2002 年12 月出台了《退耕还林条例》，这是依法治国、依法行政的表现。退耕还林工程是 一项长期的工程，在实施过程中必须得到广大农民的支持。如果法规、政策不能很好地保护 农民的利益，势必导致退耕还林工程受阻。在《退耕还林条例》中，对与农民利益相关的退 耕还林合同作了具体的规定。退耕还林合同是保障农民在实施退耕还林工程中相关利益，充 分调动农民参与退耕还林工程积极性和主动性的法律制度。本文拟就对与农民利益有直接关 系的退耕还林合同进行讨论，分析其性质及法律救济，并讨论其与农民利益保护的关系。 一、 退耕还林合同的性质 我国《退耕还林条例》第二十四条规定，“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有 退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同”，这一规定是退耕还林合同定订的法律 依据。 如果要讲退耕还林合同的性质，就必须从退耕还林合同的作用入手。我们知道，退耕还林合 同是作为实现退耕还林工程，让农民有效加入退耕还林建设的法律工具。退耕还林是一项复 杂的系统工程，参与其中的主力军是广大的农民。退耕还林退的是已经签订了土地经营承包 合同的坡耕地，还的是生态林[1]。应该说，这是公益对私益的一种侵害，土地是大多数农民 的收入来源，为了保证环境公益得以实现，必须对一部分私益进行限制。通常，行政部门对 公用建设用地采取行政征收的方法。但是行政征收在实施过程中所遇到的阻力非常大，而且 导致暴力行政的报道常见于报端。由于行政征收对行政相对人的保护力度不够，常常使得作 为弱势群体的行政相对人的利益受到极大的损害而的不到相应的补偿。全国出现过几起因强 制拆迁导致的被拆迁人自杀的情况说明，在实施公益活动中，对私益的侵害必须要考虑到行 政相对人的意见和利益，否则极易导致行政过程中出现阻碍。与城市中的被拆迁人相比，广 大的农民更处于弱势的地位。退耕还林工程虽是利在当代，功在千秋的大事，但是，其在实 施过程中免不了对农民现有利益产生侵害。所以，倘若采取行政征收的方式进行退耕还林， 势必导致一部分农民丧失生活来源，使得社会产生不安定因素。退耕还林合同制度的引入， 使农民可以在自愿的情况下进行退耕还林活动，减少对因强制征收土地而导致抵制心理的产 生，使得退耕还林工程得以顺利进行。当然，退耕还林合同的背后，是以其合理的补偿为基 础的。如果，农民得不到合理的补偿，退耕还林工程也是无法顺利进行的。 从对退耕还林合同的作用来看，退耕还林合同，是将农民引入环境公益事业的一种法律制度。 通过订立退耕还林合同，私人得以加入环境公益事业的建设，实现行政之目的，避免了传统 的行政处分的弊病。考察退耕还林合同订立的目的可以发现，它是为了实现国家关于防沙治 沙、水土保持、建设生态林等目的，而与土地承包经营权人签订的合同。所以说，退耕还林 合同是一种行政合同。行政合同即行政契约，是指行政主体和相对人以协商一致的方式，设 立、变更或消灭行政法上的权利义务关系的合同。[2]退耕还林合同中双方当事人通过合同为 土地承包经营权人设立了一项公法上的权利义务，即承担植树造林的义务，并从国家获得相 应的补偿的权利。退耕还林合同之所以不是私法合同，就是在于合同中包含了公法义务。退 耕还林合同的订立意味着，农民在自愿的条件下可以放弃耕地原本的用途，从耕地转为生态 林地，从而是放弃了某种经济利益，承认国家对其权利的侵害并承担非强制性的植树造林义 务。所以，农民单方面作出这种放弃行为并不产生效力，他必须通过行政机关与农民之间的 合同方式来达成预期效果。 二、 退耕还林合同的效力 退耕还林合同成立的要件包括：（一）必须有双方一致接受的意思表示，即退耕还林合同的成 立要求有农民的申请。退耕还林的一项重要的原则是“政策引导与农民自愿退耕相结合”，在 退耕过程中，应当避免行政强制措施的运用，只能加强政策宣传和以农民自愿提出申请为前 提；（二）必须采取书面形式。我国尚未出台《行政程序法》，所以并没有对行政合同的具体 规定。但是，从对《退耕还林条例》第二十四条的分析来看，采取书面形式签订退耕还林合 同是必须的要求。