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论公共利益的公法保护 ——兼与私益保护的比较 朱维究’吴小龙” 公共利益受到损害，是在没有特别损害每一个特定人的利益同时却损害众多 不特定人的利益。基于公共利益的公共性，使得公共利益的损害往往不能如私益 受到损害一样得到迅速的法律救济。因此，如何保护公共利益一向是人们关注的 焦点。许多学者认为，公益的法律保护，诉讼是主要的手段(公益诉讼)，司法 是公益的主要维护者。本文认为，对公共利益的保护不同于对私人利益的保护， 由于公共利益是不特定人的利益(公共性)，是需要认定的符合社会进步的利益 (模糊性)，这使得私人利益的最佳保护手段——诉讼并非公共利益的最佳保护 方式。相反，由于现代行政的发展根本改变了行政在促进、维护公共利益方面的 责任，是行政而非司法成为公共利益的主要代表者和维护者。因此，应当以政府 责任为核心，以公法构建为中心，建立起完整的公共利益公法保护机制。 一、公共利益的概念界定 公共利益是个典型的不确定法律概念，也称大众福祉、共同福利；它的内涵 和外延都十分模糊。公共利益由“公共”和“利益”构成，有争议的是公共的 内涵，而对利益的含义，实际上并无太多的分歧。然而，一旦加上“公共”的 限定语，含义就变得极为不确定了。这种不确定部分是因为“公共”这个词本 身的多种含义，也因为人们常常在不同场合使用“公共利益”，因而使它的含义 变得更为复杂。应当说，公共利益有广义与狭义之分。 (一)广义公共利益的概念 广义的公共利益包含国家利益(另一个需要公法研究的不确定法律概念)、 ·中国政法大学政治与公共管理学院院长。教授、博士生导师。 一中国政法大学宪法学与行政法学专业博士生。 480修宪之后的中国行政法 一切正当私人利益与狭义的公共利益。 公共利益，是指符合“公共”的利益。应当指出的是，公共利益只有在特 定的共同体中理解才有意义，离开了特定的共同体，利益仍然存在，但就无所谓 “公共”了。从法学的角度理解公共利益，这个共同体自然就涉及国家。换句话 说，通常所言的公共利益，实际的背景是国家这个特殊的共同体，即在国家范畴 谈论的公共利益。在这个意义上，一切符合国家共同体的利益都是公共利益。它 包含三个方面的利益：国家利益、正当的私人利益和狭义的公共利益。①作为共 同体法人的国家，具有自己的利益，这种利益的捍卫，对外通过外交、军事等手 段进行；对内通过禁止损害、防止国有资产流失等手段捍卫。②正当的私人利益 也是大众的利益，符合整个国家、社会共同的利益。如果私人的利益没有得到实 现、甚至受到了损害，那么公共利益也会受到损害。在这个意义上，正当的私人 利益与公共利益是一致的，也是公共利益的一部分，国家负有保障其实现的义 务。③狭义的公共利益。即作为共同体法人国家的国家利益、作为共同体组织成 员的私人利益以外的利益，是公共利益，亦可称社会公共利益。这三者之合，构 1】 成广义的公共利益oC (二)狭义公共利益的概念 广义的公共利益关注的对象与内容颇为复杂，我们提及公共利益的保护时。 公共利益更多的是指与私人利益不同的“社会公共利益”。因为国家利益的维护 不是单纯的法学问题，而私人利益的维护具有自己有效的保护机制，法学尤其是 公法学要特别关注的是社会公共利益的保护问题。 狭义的公共利益，即通常所称社会公共利益，与私人利益相比，它具有以下 几个特征： 1．公共利益是不特定人的利益。私人利益都是特定人的利益。公共利益的 最大特征则在于公共性。一般而言，公共利益是“不特定多数人的利益”。因为 特定人的利益不具有公共性，就不可能是公共利益。例如，一千个人的利益，不 是公共利益，一万个特定的人的利益也不是公共利益，如果他们的要求是正当 的，此时的利益具有广义“公共利益”的性质；如果起诉，属集团诉讼，而不 是公益诉讼。另外，“不确定多数人的利益”才是公共利益的传统观念和制度运 [1)国家利益与公共利益是否应该分开，可以再探讨。但是，从公共利益保护的角度看，作为法人的国 家的利益保护常常不是法学讨论的对象(国有资产流失除外)，因此。将其与一般的公共利益区别 开来。 论公共利益的公法保护481 作，随着宪政国家的发展而有所改变，在现代，少数不确定人的利益也