论公共利益多元法律保护中的公法机制研究.pdfVIP

292中国行政法之回顾与展望 论公共利益多元法律保护中的公法机制 朱维究‘ 吴小龙” 公共利益是行政法学的核心概念之一，公共利益的保护是行政法的基本任务。许多学者认 为，公益的法律保护，诉讼是主要手段，检察机关是公益的主要维护者；然而，传统公益诉讼涉及 主体与客体的局限性深深困扰着中国法律界，更引发了一些公法学者深层次的思索与探究。究 竟什么是公共利益，谁代表公共利益、谁有权判断公共利益，公共利益如何保护、如何促进，本文 拟系统探讨这些问题，以加强、完善行政对公共利益的保护机制，促进社会的共同福祉。 一、公共利益概念解析 (一)公共利益的概念 公共利益是个典型的不确定法律概念，也称大众福祉、共同福利，它的内涵和外延都十分模 糊。公共利益由“公共”和“利益”构成，对利益的含义，实际上并无太多的分歧，有争议的只是公 共的内涵。所谓利益，是指主体对客体(其他人、事物或者关系)的参与(实在关联性)，表现为某 个特定的(精神或物质的)客体对主体具有意义oC1]然而，一旦加上“公共”的限定语，含义就变 得极为不确定。这种不确定部分是因为“公共”这个词本身的多种含义，也因为人们常常在不同 场合使用“公共利益”，因而使它的含义变得更为复杂。应当说，公共利益有广义与狭义之分。 1．广义公共利益的概念：广义的公共利益包含国家利益(另一个需要公法研究的不确定法律 概念)、一切正当私人利益与公共利益。公共利益是符合“公共”的利益。应当指出的是，公共利 益只有在特定的共同体中理解才有意义，离开了特定的共同体，利益仍然存在，但就无所谓“公 共”了。从法学的角度理解公共利益，这个共同体自然就涉及国家。换句话说，通常所言的公共 利益，实际的背景是国家这个特殊的共同体，即是在国家范畴谈论的公共利益。在这个意义上， 一切符合国家共同体的利益都是公共利益。它包含三个方面的利益：国家利益、正当的私人利益 和狭义的公共利益。①作为共同体法人的国家，具有自己的利益，这种利益的捍卫，对外通过外 交、军事等手段进行；对内通过禁止损害、防止国有资产流失等手段捍卫。②正当的私人利益也 可以认为是符合大众的利益，符合整个国家、社会共体的公共利益。如果私人的利益没有得到实 现、甚至受到了损害，那么公共利益也会受到损害。在这个意义上，正当的私人利益与公共利益 是一致的，也是公共利益的一部分，国家负有保障其实现的义务。③狭义的公共利益。即作为共 同体法人国家的国家利益、作为共同体组织成员的私人利益以外的公共利益，亦可称社会公共利 益。这三者之合，构成广义的公共利益o[2] ·中国政法大学教授、博士生导师。 ”中国政法大学宪法学与行政法学专业博士生。 [1】[德]汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔等：《行政法》，商务印书馆2002年版，第324页。 [2)国家利益与公共利益是否应该分开，可以再探讨。但是，从公共利益保护的角度看，作为法人的国家的利益保护常 常不是法学讨论的对象(国有资产流失除外)，因此，将其与一般的“公共”利益——无人代表的一个国家内与私人 利益相对的公共利益区别开来。 论公共利益多元法律保护中的公法机制293 2．狭义公共利益的概念。广义的公共利益关注的对象与内容颇为复杂，我们提及公共利益 的保护时，公共利益更多的是指与私人利益不同的“社会公共利益”。因为国家利益的维护不是 单纯的法学问题，而私人利益的维护具有自己有效的保护机制，公法学要特别关注的是社会公共 利益的保护问题。 狭义的公共利益，即通常所称社会公共利益，具有以下几个特征： (1)公共利益是不特定人的利益。公共利益的最大特征在于公共性，以此区别于私人利益。 对公共利益一般倾向基于“不特定多数人的利益”的理解；特定人的利益不具有公共性，不是公 共利益。例如，1000个人的利益，不是公共利益，10000个特定的人的利益也不是公共利益，如 果他们的要求是正当的，此时的利益具有广义“公共利益”的性质；如果起诉，属集团诉讼，而不 是公益诉讼。另外，“不确定多数人的利益”才是公共利益的传统观念和制度运作，随着宪政国 家的发展而有所改变，少数不确定人的利益也一样可能是公共利益o[3) (2)利益需符合社会进步要求。并非所有不确定多数人的利益都是公共利益。这已为现代 宪政国家所证明。有时单纯的多数人利益会导致多数人的暴政，与社会进步、人类发展是相违背