论我国农村建设用地使用权流转的制度变迁研究.pdfVIP

论我国农村建设用地使用权 流转的制度变迁 郭家虎 (中央财经大学经济学院) 农村建设用地使用权流转，是指乡村各级集体经济组织依据土地所有 权和使用权相分离的原则，将农村建设用地使用权，或者是乡镇企业及农 民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权，通过转让、租赁、抵押、 作价入股等方式，有偿让予其他单位或个人使用的行为。在我国农村，尤 其是地处城乡结合部的农村，集体建设用地自发进入市场流转的情况已相 当普遍，但与此相对应的是，我国农村建设用地使用制度改革至今未能取 得突破性进展，农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止，法律制度 建设已经滞后于现实经济的发展，使得农村建设用地流转不能适应工业化、 城市化快速发展的需要，农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社 会经济发展的成果，改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。 一、城乡分割的二元土地制度及农地产权的界定不清，极大 限制了农村建设用地的流转 我国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象，即制度供给不能适 应制度需求。从我国现行的土地法律制度来看，实行的是城市土地国家所 有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，我国《宪法》、《土 地管理法》及相关法规对这两种土地所有权是作了不同规定的，尤其是 在两种土地使用权方面，存在很大的区别。按照《土地管理法》规定， 国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权 的模式设计运作；但对集体土地使用权来说，则不能享有用益物权的处分 权能，权利人只有在出资、人股、联营等特定情况下才能发生权利转让， 原则上集体建设用地使用权不能转让、出租和抵押。另外，从交易主体和 发展 区别也很大。按现行法律，国有土地使用权的 建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民 单位或个人，其交易范围也严格限定，只有破 集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市 为国家所有，然后才能转变为城市建设用地。 不公引发大量社会矛盾与冲突，限制了农地的 存在产权模糊，所有权主体虚位的问题。现行 规定土地归集体所有，但是集体指向不明确， 代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组 一方面权能，但都不是所有权主体。这就使得 于一种缺位或者虚构的状态。 就农民个人所享有的农地承包经营权而言，也是不完整的或者说是残 缺的。这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性。农地承包经营制 从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制，这决定了农 地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性调整。土地周期性 调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长 期而稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性，还可能造成对土 地的掠夺式经营。这种周期性调整本质上是土地的行政性调整对正常的市 场流转的替代，是不利于农地流转市场的发育和发展的。 随着市场经济的发展，农村劳动力、资金等要素加快流动起来，土地 要素作为一种重要的市场要素，其加快流转也成为必然的趋势。但是目前 实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设，农村住 宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建 和自行转让等政策，限制了农村建设用地的流转。 二、农村土地所承载的社会保障功能的曰益强化成为当前农 地流转的制度障碍 作为一种特殊的生产要素，土地具备三重职能：首先，生产要素职 能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段；其次， 财产职能。土地作为一种财产，其各种权益可以分