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论环境利益公众保护制度 金福海 （烟台大学法学院，烟台264005） 摘要 环境利益属于公共利益。传统法律理论认为，公共利益的保护是政府的权利和责任，只有政府是公共 利益的代言人。本文认为，除了政府可作为公共利益的代表外，也应当允许社会公众作为公共利益的代表， 直接参与公共利益的维护，即建立环境公益政府和公众的双轨保护制度。为此，特别应在环境保护立法中 建立和完善公众参与制度，赋予公众独立的环境保护主体资格和相应的权利义务。 关键词 环境利益 双轨制 公众参与 一、引 言 法律所保护之利益，可分为公共利益与私人利益 （个体利益）。公共利益，是指社会成员的共同利益。私 人利益，是指社会成员个人之利益。传统法律对于公共利益和私人利益的保护分别采取不同的办法。私人 利益的保护，一般是由利益受到损害的个体成员，依据相应的法律规定，通过法定的程序追究行为人的法 律责任，从而保护自己的利益。而公共利益的保护，则是由代表公共利益的国家机关，通过公权力的行使， 维护社会公共利益。简言之，私人利益的保护是个体成员自己的责任，而公共利益保护则是国家的责任。 就公共利益的保护而言，国家是公共利益的唯一代言人，只有国家有权利也有责任，对损害社会公共利益 的行为追究其责任，社会的个体成员，包括公民、企事业单位、社会团体等，除非受国家的委托，否则不 可能直接作为公共利益的代言人，对损害公共利益的行为采取法律措施，这是传统法律制度为公共利益的 保护所设定的模式，笔者称之为 “单轨制”模式。 具体到环境法领域，虽然环境法属于新兴的法律部门和法律学科，但是在环境公益的保护上，基本上仍沿 袭传统法律制度所设定的模式，将国家视为环境公益保护的唯一主体，而没有将社会个体成员作为环境公 益保护的独立主体。笔者认为，这种单轨制的模式，不足以完全达成环境公益保护之目的，应当建立环境 公益双轨制保护模式，即将环境公益保护的主体规定为国家和社会个体成员 （社会公众），并分别赋予其 权利和责任，建立既相互独立，又相互补充、制约的双轨保护机制。 二、公众保护制度的意义和立法实践 （一）环境公众保护制度的意义 1、弥补国家对环境公益保护之不足。国家是环境公益保护之最重要主体，在环境公益保护上具有重要作用。 从理论上讲，国家拥有为环境公益保护所可以采取的所有必要的权力和手段，因而对于任何损害环境公益 的行为，国家都能够有能力加以制止和纠正，从而达成环境公益保护之目的。但是，实际上国家在以下两 种情况下，不能完成维护环境公益之任务。第一，国家本身的行为损害环境公共利益。例如，国家制定的 政策，违反环境保护的要求；政府部门制定的各种政策不符合环境保护的要求。事实上，许多灾难性的环 境事故，是与政府的政策失误直接相关的，这方面的例子无论国内或国外都存在。第二，国家对其他主体 损害环境的行为不予以制止和纠正。例如，政府部门可能从地方经济发展的角度考虑，对一些造成严重环 境污染和破坏的行为视而不见，甚至纵容鼓励。 如果实行双轨制，让社会公众成为独立的环境公益保护主体，并赋予其相应的权利，则可以弥补国家在维 护环境公益之不足。例如，在政府对某些环境污染行为或环境破坏行为置之不理的情况下，让社会公众或 环境保护团体直接成为公众利益的代表人，通过诉讼途径制止和纠正损害环境的行为，则可以达成保护环 境公益之目的。 2、充分发挥公众环境保护的积极性。环境资源是人类社会的共同财富，对环境资源的损害，直接损害到每 个社会成员的利益，因此，社会公众对环境保护有着天然的积极性。与政府对环境保护积极性相比，某些 情况下，社会公众对环境保护有着更高的积极性和更强烈的愿望。政府可能出于其他目标的考虑，例如经 济发展，而忽视环境公共利益的维护，也可能因为政府部门或其决策人的自身利益而损害环境利益等。社 会公众由于对于环境保护由于利益所关，往往具有更强烈的保护环境的愿望和积极性。因此，充分发挥公 众在环境保护中的积极性，赋予其环境利益保护独立主体地位，有利于环境保护目的之达成。事实上，现 代各国的环境保护和环境法中都非常重视公众的作用，公众参与已成为环境法中的一项基本原则，但是公 众作为环境保护的基本主体地位并没有在法律上得到完全的确立，公众在环境利益的保护上，仍然只是一 种附属的地位，对于损害环境公共利益的行为，社会公众所享有的仅仅是监督权和控告权，而没有直接的 起诉权，公益的维护仍然由政府垄断，这对于充分发挥公众的环境保护积极性显然是不利的。 （二）环境立法实践 1、国外和国际的环境立法实践。环境公益保护从单轨制向双