论我国森林法上生态补偿制度的完善研究.pdfVIP

1618 次 2004-11-16 论我国森林法上生态补偿制度的完善 鄢 斌* 摘要：生态补偿制度是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态学理论 基础上的一种合理的制度模式。1992 年以来，国际社会已经广泛的开展相关的制度研究。我 国目前关于森林生态补偿制度还停留在政策和行政法规零星规定的层面，《森林法》对此仅仅 点到即止，未来立法的修改，应当确立“绿色 GDP”核算机制的法律地位，将生态资源补偿 资金来源、补偿途径、实施方案等加以具体化，以实现我国《森林法》的制度革新。 关键词：《森林法》 生态补偿 修改 生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。自然资源使用人或生态受益人在合 法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用。该制度 是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态学理论基础上的一种合理的 制度模式。2003 年3 月，在第十届全国政协会议上建立生态补偿机制正式纳入议事日程。 一、建立我国森林资源生态补偿制度的必要性 (一)生态补偿制度的建立是保障区域环境安全的制度动力 中国的自然环境差异巨大,人口数量居世界首位,人均自然资源远远低于世界平均水平。自改 革开放以来,我国经济持续多年快速增长,导致环境负荷过大,自然资源供需矛盾突出,生态环 境面临的态势十分严峻。而且,生态环境恶化与贫困是孪生姊妹,在我国西部地区,贫困县占全 国的 70%,其中许多是少数民族地区,形成人口膨胀———生态环境恶化———贫困的恶性循 环之中。西部地区的江河源头是水土流失敏感地区，其生态环境的质量直接关系到中下游及 全国广大区域，从而影响全国的经济社会发展和生态环境保护。研究表明，森林的生态总价 值是其立木价值的几倍至几十倍(其生态价值因不同类型的森林而异)，但这一巨大的生态价 值未能在市场交换中体现出来。为此，建立生态补偿机制是非常必要和合理的。鉴于森林的 生态效益是不具商品属性的特殊商品,无法通过市场交换实现价值补偿,若想使其公益性使用 价值得以持续,必须进一步完善环境资源法律、法规,建立生态补偿基金。例如，三峡年发电 量847 亿千瓦时,如果每度电提取生态补偿费5 厘钱就是4235 亿元,仅此一项可以保住28 个 像云南省德钦县那样的长江中上游贫困县的原始森林。葛洲坝水利枢纽工程5 年来发电1878 亿千瓦时,创造直接工业产值150 亿元;然而,上游地区却分文未得到补偿,这是极不合理的。 【1】 （二）生态补偿制度的建立是预防和解决环境问题的必要条件 这是由生态建设特性和污染治理特性决定的。调整经济结构、耕作模式、消费方式,进行生态 建设,涉及大量经济损失,暂时降低发展速度和群众生活水平;任何地区在摆脱贫困和竞争压 力下,不愿意因大规模生态建设而放慢发展速度;同时生态建设的一个显著特征是建设者不一 定是受益者,建设者与受益者经常分开,是两个不同地区(主体),这种特性使得建设者缺乏积 极性,建设者不愿意自己受影响而其它地区享受生态建设的益处。环境污染治理往往造成暂时 性损失,使部分设备闲置、部分群众失业;企业业主和当地政府不愿意承受暂时性经济损失。 生态建设和环境治理的经济效益和发展速度暂时性损失,如果得到一部分经济补偿和经济援 助,使经济损失控制在生态建设者和环境污染治理者能够承受的范围内,那么,生态建设者就 愿意积极地进行生态建设。 在市场经济条件下,生态保护必须有经济上的补偿才能持续。实施生态补偿机制,可以弥补国 家财政拨款的不足,保证公益林建设的可持续性,从根本上改变森林生态效益长期无偿使用, 森林的经营者只有投入而无回报的不合理状况。实施生态补偿制,可理顺长江全流域的生态关 系和利益关系,加快西部发展,减少东部灾害,促进全流域的经济社会发展。长江中下游经济发 达的地区和部门对中上游贫困县、森工企业、国营林场、自然保护区和其他森林所有者的资 金补给,不再是单纯的“扶贫”,更不是“恩赐”,而是一种社会分工和利益互补。这与我国西 部大开发战略和可持续发展战略是相一致的,可持续发展战略的根本点是实现社会经济发展 与人口、资源、环境相协调,核心是实现生态与经济的协调发展。 （三）建立生态环境补偿机制是国家生态保护与建设的核心环节 1998 年以来，国家明确提出了建设秀美山川、确保生态安全的总目标，制定了生态环境,建 设规划和生态环境,保护纲要，并逐步纳入国家经济和社会发展计划予以实施。而生态环境补 偿机制的建立，正是确保计划实施的强有力的支持政策，为之提供了稳定的资金渠道，成为 环保行动“在开展重保护，在