论我国尽早制定行政程序法典的必要性与可行性研究.pdfVIP

论我国尽早制定行政程序法典的 必要性与可行性 王万华+ 内容摘要 20世纪的百年间，人类在世界范围内掀起数次制 定行政程序法典的高潮。行政程序法的立法宗旨是构建公正、公 开、高效的行政权力运行机制，在现代社会被视为衡量一国法治实 现程度的标志性法律。中国现行分散在各层级单行法中的行政程序 法条文，虽然数量众多，但内容距离现代行政程序制度相去甚远。 中国应当尽早制定统一的行政程序法典，构建现代行政程序制度， 树立行政人员和公众重视程序的观念，确保法治的统一。经过学者 二十余年的理论研究和程序立法的实践，制定统一法典的条件已经 完全具备。 关键词 行政程序法典；法治；必要性；立法时机；成熟 引 言 必要性与可行性问题已经成为影响中国行政程序法典化进程的瓶颈。 在20世纪的百年间，世界范围内共掀起了三次制定行政程序法的高 潮。①自二战以来，美国、德国、希腊、意大利、西班牙、葡萄牙等欧盟大 部分成员国、日本、韩国，以及我国台湾地区、澳门地区都已制定了行政程 + 1999年9月～2001年9月，在中国社会科学院法学研究所从事行政法学博士后研究，现为 中国政法大学教授。 ①王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社，2000，第70～81页。 138法治与和谐社会建设 序法典。 中国的现代化进程采用了“政府主导型”发展模式，加之中国传统即 以行政为主导，行政权力十分强大，如何规范之一直是改革开放以来中国行 政法学者关注的话题。20世纪90年代，行政程序法一经进入中国学者的视 野，便引起极大的关注和研究热情，与行政程序法相关的专著和论文如雨后 春笋呈现在人们眼前。①在这些论著中，大多数学者表达了对中国制定统一 的行政程序法典的热切期望，且都提出了具体的立法设想。然而，这个在学 界争论已不大的问题，却在数次国际性、全国性行政程序法研讨会上，受到 来自实际部门的人士的质疑。来自地方人大和各级行政机关的与会者多数认 为行政管理领域性质差异较大，加之中国地区之间经济发展水平不平衡，以 及不同层级执法人员的素质差异太大，统一的行政程序法典不及分散立法更 能适应中国的实际情况。②从全国人大的立法及立法规划来看，仍然延续着 分散立法的思路：2003年8月，《行政许可法》通过。2003年12月17日， 《十届全国人大常委会立法规划》正式对外公布，《行政收费法》和《行政 强制法》出现在第一类立法规划中，《行政程序法》位列第二类规划中，即 “研究起草、成熟时安排审议的法律草案”。 虽然以构建公正、公开、高效的行政权力运行机制为目标的行政程序 法典在当今被视为衡量一个国家法治实现程度的标志性法律，但在逻辑上， 我们仍然无法作出一国无行政程序法典，就无公正、公开、高效之行政权 力运行机制的结论。中国目前虽然没有制定统一的行政程序法典，却并非 无行政程序法，相反，我国目前行政程序法条文数量惊人。③那么，中国到 ①这一时期专门论述行政程序法的专著主要有：应松年教授主持的九五国家社科基金重点课 题成果《外国行政程序法汇编》、《比较行政程序法》、《行政程序法立法研究》；章剑生著 《行政程序法原理》、《行政程序法比较研究》、《行政程序法基本理论》；杨海坤、黄学贤著 《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》；王万华著《行政程序法研究》；杨寅著 《中国行政程序法治化》；王学辉著《行政程序法精要》等。 ②学界持反对意见的理由与之大体相同，华东政法大学的杨寅提出：其一，统一的、综合性 的行政程序立法未必优于个性化的、单行性行政程序立法；其次，通过行政程序来约束行 政权力、保护个人利益并不是产生于中国社会本土的理念，相反，它源自西方；其三，从 立法体系看，一系列由全国人民代表大会及其常务委员会和国务院制定的单行的有关行政 程序的行政法律和法规已经出台，还有一些行政程序性的法律和法规已经纳入立法规划或 即将出台。杨寅：《中国行政程序法治化》，中国政法大学出版社，2001，第231～234页。 ③王万华主编：《中国行政程序法汇编》，中国法制出版社，2005。从该书收集的资料来看，