论我国现行土地用途分类中应增加受保护地域用地研究.pdfVIP

3082 次 2004-11-16 论我国现行土地用途分类中应增加受保护地域用地 胡 苑* 摘要：1998 年修改后的《中华人民共和国土地管理法》确立了我国以土地分类为基础的土地 用途管制制度，但值得注意的是，这一土地用途分类系统中, 只强调了土地的应用, 而忽略 了对土地生态属性的保护。与之相对的是，是现实中我国生态保护事业得到迅猛发展，目前 受保护地域已成为我国国土面积中一个特有且不能忽视的类型。而正是因为其用地性质无法 定位，造成了实践中不必要的混乱，因此，有必要在我国现行的土地分类制度中增加受保护 地域这样一种用地类型。 关键词：土地用途分类 受保护地域 自然保护区 风景名胜区 文物保护单位 土地用途分类制度是目前世界各国在土地分类形式中普遍采取且体系较成熟的一种土地分类 方法。我国1998 年修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）同样以 法律形式确定了我国的土地用途分类制度。 《土地管理法》第四条第一款规定“国家实行土地用途管制制度。”第二款“国家编制土地利 用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转 为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三款 “前款所称农用地是指直 接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是 指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用 地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”第四款 “使 用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。” 根据此条，我 国通过编制土地利用总体规划，将土地分为基本的三大类，即农用地、建设用地和未利用地， 在这种分类的基础上再进行用途管制，这种土地用途管制制度对于我国的土地管理工作无疑 意义重大。但在这一土地应用性分类系统中, 只强调土地的应用, 而缺少对土地生态属性的 保护。 本文将就我国现行土地分类中受保护地域用地的缺失加以论述。 一、 受保护地域 本文中的受保护地域，是指具有特殊生态保护、历史文化、科学、美学、休闲以及其他重要 意义的，全部或部分的排除经济利用及流转并为其规定特殊法律制度的土地。 该地域具有三个共同的、本质的属性：一是具有特殊的价值，包括生态保护、历史文化、科 学、美学、休闲等重要意义；二是要全部或至少是部分地排除经济利用及流转；三是对该区 域要有专门的、特殊的法律制度。对照《土地管理法》中我国农用地、建设用地、未利用地 的概念，受保护地域的这三层属性，使得受保护地域具有一个总体的鲜明特征并可以明显区 别于以上三类用地。 就我国目前而言，属于这一类地域的有自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物保护单位 等。与之相对应的法律法规包括1994 年《自然保护区条例》，1995 年《自然保护区土地管理 办法》，1985 年《风景名胜区管理暂行条例》，1993 年《森林管理办法》（原林业部）以及2002 年《文物保护法》等。显然，自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物保护单位是满足具 有生态保护、历史文化、科学、美学、休闲等重要意义这一条件的。而我们也知道，自然保 护区的核心区与缓冲区内是禁止开展任何的生产经营和旅游活动的，实验区内只能开展适当 的旅游活动和适当的几种少数的生产经营活动；风景名胜区内的土地，任何单位和个人都不 得侵占，风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏或随意改变，在风 景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染 环境、妨碍游览的设施，在珍贵景物周围和重要景点上，除必须的保护和附属设施外，不得 增建其他工程设施；森林公园的设施和景点建设，必须按照总体规划设计进行，在珍贵景物、 重要景点和核心景区，除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他 工程设施；在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其 环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。所以自然保护区、风景 名胜区、森林公园、文物保护单位等应被归为受保护地域这一类。 二、 受保护地域——土地用途分类中的缺失 从国土资源部颁发的，自2002 年1 月1 日起试行的新的《土地分类》来看，土地分类的基本 框架采用三级分类体系。一级类设三个， 即《土地管理法》规定的农用地、建设用地、未利 用地，三大类的界定严格按照 《土地管理法》第四条第三款的规定；二级类设15 个