论非政府公共权力的制约与监督研究.pdf

论非政府公共权力的制约与监督 宋志国 (桂林电子工业学院法律系 广西桂林541004) 摘要非政府组织的兴起和其数量、规模、范围与日俱增，在我国政治、经济、文 化、教育、环境、卫生等生活的各个方面广泛发挥作用，对我国现有政府行政体系产 生了深远影响。它在公共领域与政府分享权力，实质上是社会力量对政府的行政 权力进行限定和控制．可以促使社会民主的发展，在一定程度上遏止政府腐败。但 是在另一方面，非政府公共权力在行使的过程中会出现为牟取私利而滥用公共职 权行为——腐败现象。控制腐败行为发生的关键是把约束和监督贯穿于公共权力 实施的全过程，减少腐败机会的产生。 关键词非政府组织；公共权力；缺失；制约 0引言 近几十年来，随着科学技术的高速发展，社会公共事务范围的不断扩大，在政府的治理 能力面临严峻考验的环境下，以非政府组织为代表的第三部门已悄然兴起。非政府组织囊 括了意识形态、组织结构、实际活动范围等性质各异的组织范畴，包括学校、医院、慈善机构、 俱乐部、中介机构、行业协会、基金会等组织形态．覆盖面极广，基本上覆盖了社会生活的各 个方面。从全球范围来看，非政府组织正在凸现出越来越重要的作用。作为一种特定的组 织创新模式，非政府组织发挥着既不同于政府的社会事务管理功能．又履行异于一般商业经 营的社会服务义务。 公共权力从本质上来说，是代表社会全局性、普遍性的公共利益，而不是某些团体或私 人的利益。但是，由于公共权力的基本特性使它具有二重性：既是为公众谋取利益的工具， 同时也满足了自身的合法的利益需求，当然也可以成为攫取私利的工具。由此导致公共权 力具有非常明显的目的性和强烈的诱惑性。权利没有制约就会失衡，不加监督就会滥用。 l非政府公共权力制约缺失原因分析 无论是何种公共权力，从其产生之时起，就存在着否定这种权力公共性的异化力量。与 我国长期实行的一元高度集权结构密切相关，我国非政府公共权力也呈单向直线型的特征， 即人民难以约束公共权力，集中体现为权力过分集中，且小受监督，缺乏健全的权力制衡制 度。从出现的腐败现象的具体表现来看：一是“权力无为”，即公共权力功能萎缩，也就是法 律意义上的“不作为”，在需要公共权力发挥应有作用时反而不发挥作用，导致社会发生功能 [作者简介]宋志国(1963)，男．副教授，硕{．生导师，研究方向为法社会学联系电话．0773—5(；03652 Email：sz9923(a)12^COnl。 曩豳豳圈匿匿州 性障碍，从而损害社会正常运转。二是权力滥用，即利用公共权力来为个人、家庭或小团体 谋取利益，从而损害社会正常运行规则。 1．1公共权力内在属性的因素 从本源上讲，公共权力来源于人民。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，增进社 会公共利益。而公共权力一旦产生，就不可避免地带有权力的根本属性，即：强制性、扩张性 和工具性。正是由于公共权力天然的带有这些根本属性，使得其自产生之日起，就常常发生 与公共权力产生的初衷相异化的趋势。 首先，公共权力的强制性极易导致权力的滥用。权力的强制性是以权力客体对权力主 体的服从为内容的，这种特性表现在公共权力上不可避免地产生了社会或公众对权力主体 的服从，这就形成了公共权力在作用范围上的普遍性、作用方式上的排他性、作用效果上的 至上性。公共权力的这些特性决定了任何个人权力都难以与之抗衡，这就极易导致公共权 力违背公共意愿而滥用现象的产生。 其次，公共权力的扩张性常使其侵犯社会或公众的权力。权力的扩张性在空间结构上 表现为打破原有权力界限和范围，侵犯其它权力以扩张自己的权力；在时间结构上表现为排 他性，使权力的社会化举步维艰。权力的这种特性表现在公共权力上就是公共权力侵犯私 人权力、公众权力和社会权力。由私人、公众、社会权力让渡所形成的公共权力反过来常常 侵犯这些本源性权力的现象。 最后，公共权力的工具性容易造成公共权力运用的失范。公共权力本身是作为处理公 共事务、维护公共秩序、增进公共利益的一种工具而被运用的。“水能载舟，亦能覆舟”，作为 造福人类的一