对生态旅游开发的法律保障(1)研究.pdfVIP

1981 次 2004-11-16 对生态旅游开发的法律保障 钱 澄* 许承光 邱 秋 摘要：生态旅游开发的失控，使得一些珍稀的旅游资源过早衰竭，旅游业赖以生存和发展的 环境面临威胁。本文试图从法律角度探讨如何规范旅游开发行为，从而实现旅游业的可持续 发展。 关键词：生态旅游 可持续发展 法律保障 近年来，旅游成为时尚。不管生态学家、自然保护者的意愿如何，旅游者的足迹遍布地球的 各个角落。许多过去人迹罕至的山林、水域甚至荒漠渐成旅游热点，生态旅游正以迅速发展 的态势在全球得到普及。生态旅游的初衷是借助保护区良好的生态环境，获取一定的经济效 益，同时以经济效益巩固生态环境质量的稳定与提高，形成一个互惠互利的良性循环的发展 模式。而由于缺少科学管理经验和认识上的不足，旅游开发在产生了一定社会和经济效益的 同时也产生了一系列与生态旅游的初衷背道而驰的不良后果。中国人与生物圈国家委员会对 保护区旅游现状作了深入调查后发现，目前40％的自然保护区存在垃圾公害，12％有水污染， 11％有噪音污染，3％有空气污染。已有 22％的自然保护区由于旅游人数增加而造成保护对 象的破坏，11％的自然保护区出现资源退化。笔者认为，对生态旅游的开发必须纳入到法制 的轨道上来只有这样才能保护旅游业的可持续发展。 一． 民法的保护 1.明确旅游资源的权属问题 中国现行自然资源产权制度中，国家只是名义上的所有权主体，政府表面上控制了旅游资源， 但有行政权的部门、地区在实际运行中支解了这一权利，造成了部门和地区垄断旅游业的经 营市场。各级地方政府或村民委员会事实上充当了所有权人的代理人角色，但这种权利并非 所有权人依法授予的。所有权人未授权，因此也不必向所有权人负责。旅游资源开发者和管 理人未受到来自所有权人的刚性约束，事实上的代理人和管理人与旅游资源开发者串通起来 损害所有权人利益的现象时有发生，资源所有权人的利益常常遭到侵犯。这就不难解释我国 旅游资源日益退化，旅游环境日益恶劣的现状了。 笔者认为，明晰旅游资源的产权，实行旅游资源行政管理权与所有权的分离，完善所有权代 理机构及对旅游资源开发者的监管体制是当务之急。在旅游资源所有权与使用权分离的基础 上设法使国家行使旅游资源行政管理权的行为与国家行使旅游资源所有权的行为分离，建立 国有旅游资源运营制度，完善国有机构对旅游资源开发者的监管制度，理顺国有和集体所有 旅游资源抽象意义上的所有权人、抽象意义上的所有权人的代理人、旅游资源开发者及国有 各级旅游资源行政管理机关的关系。国有旅游资源可以委托给一些个人或经济实体去运营， 由委托人代理国家行使资源所有权，国家旅游资源管理机构应以保护旅游资源为主要责任， 履行好监督职责。 2.正确处理好生态旅游开发中的利益分配问题 在我国生态旅游的实际开发过程中，出现了各部门、各地方“谁发现、谁开发、谁占有、谁 受益”局面。谁开发某种旅游资源，谁就实际占有了这种旅游资源的使用权。由于未明确界 定旅游资源的产权，每个旅游资源开发者在开发利用时追求最大化的利润，不会珍惜公共的 旅游资源，没有人真正关心国有资源的损耗，因为由此产生的环境代价可以让共同体内的其 他成员——旅游区当地的居民来承担。旅游资源开发者通常是无偿使用旅游资源或付费极低 的，这种状况实际上默认了旅游资源开发者去侵吞法律所有者的权力，导致国家和集体利益 的减少，实际上把国家旅游资源利益分配给了一些特定的利益集团，使他们享有了某种特权。 其结果，将导致为了追求利益的最大化，而对旅游资源采取掠夺性的开发，致使社会利益与 个人利益发生严重的偏离，造成旅游资源开发无度，保护无力。 笔者认为，必须正确处理好旅游开发中的利益分配问题。旅游资源产权明晰后，财产所有权 归国家所有，其它权利则由旅游开发经营主体来支配。国家可从门票、索道等收费中获得必 要的回收和补偿，确保旅游资源的国有资产不转移和流失；旅游开发经营主体在旅游市场中 以企业法人的名义出现，按照风险与收益相关的法则运作。这时生态环境的保护与开发经营 主体自身的经济利益紧密相连，开发经营主体获得超额垄断利润，并且认识到这种利润的获 得是建立在旅游资源的特殊性上的，只有合理开发旅游资源，保护好旅游生态环境，才能创 造出更巨大、更长远的经济效益。于是它们会不断地提高动力效率和激励效率，维护旅游开 发区生态系统和整体均衡性；社会公众在付出一定代价的同时，欣赏到了大自然赐予的自然 景观和悠久独特的文化历史，获得了物质和精神的双重享受。这样一来，旅游者和开发商的 行为都受到约束，他们共