从环境行政主管部门首长的选任和职责看环境保护法的修改研究.pdfVIP

从环境行政主管部门首长的选任和职责看环境保护法的修改 徐丰果 （中南林业科技大学法学院，长沙410004） 摘要：我国属于行政主导型国家，且我国行政机关实行的是首长负责制，这两个特点 决定了我国环境行政主管部门的首长在环境管理中有着特殊的地位。要发挥好环境行政主管 部门首长在环境管理中的作用，就要在环境保护法的修改中对环境行政主管部门首长的选任， 强化其职责等方面作出规定，从体制上和制度上为环境行政主管部门执法提供良好环境，这 应当也是解决我国环境问题的一个治本之策。 关键词：环境管理体制 环境行政主管部门 首长 环境保护法 虽然我们尚不能就“环境危机”提出一个能被普遍接受的定义，如何界定“环境危机” 的标准也众说纷纭，但是，2006年我国发生重大污染事件 161起以及连续三年的“环保风暴” 专项执法行动似乎表明我国进入了一个环境事件频发时期，无论是否可以视此为“环境危机” 的前兆，环境问题都已成为我国发展中不容忽视的一个重要问题。 我国的环境问题有着深层次的体制与制度上的原因，因此，进行环境管理体制改革， 完善环境法律制度乃是治本之策。正是在此背景之下，环境保护法的修改已成必由之路。由 于环境行政主管部门在环境问题的解决中要发挥首要的作用，因此，环境保护法的修改应当 考虑强化环境行政主管部门的职责。而要强化环境行政主管部门的职责，首要的应当是就环 境行政主管部门首长的选任和职责作出科学的安排。 一、首长的作用：行政主导型与首长负责制 我国属于行政主导型国家，且我国行政机关实行的是首长负责制，环境行政主管部门 首长对环境行政主管部门有着极为重要的影响，甚至首长能在相当大程度上决定环境行政主 管部门履行职责的情况。 根据 1989年《环境保护法》第26、27、35、36、37、38条，2003年《排污费征收 使用管理条例》第 3、6、7、9、13、14、19、21、22、23条以及2002年《环境影响评价法》、 1996年《水污染防治法》、2000年《大气污染防治法》、1996年《环境噪声污染防治法》、《固 体废物污染环境防治法》、2003年《中华人民共和国放射性污染防治法》、《自然保护区条例》 等法律法规的有关规定，环境行政主管部门拥有实施现场检查和监测、制定环境标准、验收 污染防治设施、批准环境影响评价报告书（表）、实施部分行政处罚等广泛的职权。 毫无疑问，环境行政主管部门的首长，尤其是正职首长对环境行政主管部门能否正确 履行法定职责负有首要的责任。虽然我国法律赋予环境行政主管部门的权力还有扩大的空间， 特别是应当赋予其停业、关闭决定权和行政处罚强制执行权。然而 即使是根据现有法律的 授权，环境行政主管部门若能排除干扰，勇于履行法定职责，我国的环境形势也必将大为好 转。然而正是由于环境行政主管部门的首长由所属的人民政府任命，首长升迁，定于政府， 而政府又多是根据该首长“表现”进行考核，敢于成为环保斗士的首长可谓少之又少。首长 忙于开各种协调会，环境行政主管部门履行职责又怎能不大打折扣？在此情况之下，行政不 作为，甚至违法行政自然会成为见怪不怪的现象。 可以设想，如果环境行政主管部门的首长能不计个人得失，敢于“得罪”人，能排除 各种干扰因素，独立的、科学的作出决策，正确的、妥善的履行法定职责，那么环境行政主 管部门也能大有所为，不再成为“软柿子”。根据法律规定，环境行政主管部门有审核、批准 环境影响评价报告书（表）的权力，对违反《环境影响评价法》的行为有追究违法者行政责 任的权力，如果环境行政主管部门能在首长的正确领导下切实行使好这些权力，将所有不符 合环保要求的项目挡于马下，笔者相信环境行政主管部门“软”的形象必会大为改观。由此 可见，充分发挥环境行政主管部门“能量”的关键在于建立能让首长不顾忌个人升迁，敢于 169 放手工作的体制和机制。 二、环境行政主管部门首长的选任 环境行政主管部门首长的选任机制对强化首长职责，发挥首长作用有重要的意义。从 当前情况来看，我国现在的环境行政主管部门首长的选任机制不利于首长放手工作、独立决 策。我国现在环境行政主管部门的首长多由所属政府的首长决定人选，加上环境行政主管部 门在政府各部门中并非“核心部门”，甚至并非“重要部门”，环境行政主管部门首长行事多