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论中国行政审判制度问题与改革 　　摘要：中国行政审判制度问题表现为：法院的行政审判权威问题，审判独立重构及制度保障问题，行政诉讼执行难与司法地方化问题，司法行政化和法官官僚化问题。解决中国行政审判制度问题，必须进行行政审判制度改革，构建行政法院是改革的根本目标。 　　关键词：行政审判制度；行政诉讼；司法改革；行政法院 　　中图分类号：D926.12　文献标志码：A　文章编号：1007-5194(2011)03-0089-04 　　 　　一、中国行政审判制度问题 　　 　　一是法院的行政审判权威问题。曾有一项就法院是否有能力或权威处理行政诉讼的调查，结果显示，26.08％完全相信，14.12％比较相信，50％以上的人不相信法院有足够能力和权威处理行政案件。行政诉讼被告即一些行政机关特权意识十分严重，根本不把法院放在眼里。 　　法院的行政审判权威缺乏的原因在于：(1)缺乏维护法院权威的硬性规定，现有法律没发挥维护行政诉讼法庭秩序的作用。(2)缺乏限制行政机关的行为程序。(3)未能正确认识法院与行政机关的关系。 　　 　　二是审判独立重构及制度保障问题。法院受制约太多，审判独立长期停留在口号或宣言意义上。审判内部独立，是个体法官在司法中能独立自主行使审判权。法官独立为现代国际社会普遍认可，但我国现行制度认可的审判独立是法院的整体独立，法官独立不被接受。法官独立的欠缺导致法院运行的许多问题，如承审法官不断案、断案者不审理及先定后审、先判后审、开庭审理流于形式等，行政管理职能严重侵蚀审判职能。 　　审判独立需要制度保障：(1)法官职位保障制度。(2)法官生活保障制度。(3)法官任职资格及晋升制度。 　　 　　三是行政诉讼执行难与司法地方化问题。行政诉讼判决生效后，执行难是一大顽症。行政诉讼执行难主要集中在被告行政机关败诉的行政案件中。执行难有被执行机关的原因，如被执行机关没有履行能力即“履行不能”；也有执行机关的原因，法院对行政案件判决不执行或拖延执行。执行难的症结是败诉行政机关拒不执行或消极执行，司法权面对行政权显得无奈和无助。 　　执行难问题的深层成因是司法地方化。在中国现行权力结构和司法体制下，司法权没有统一性，不具备同作为地方权力核心的行政权相制约的力量。司法地方化态势直接导致行政诉讼一些具体难题长期存在，“地方法院更多地倾向从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。”司法地方化表现为：(1)机构设置地方化。法院按行政区域设置，实行块块领导，司法管辖区从属行政管辖区。(2)法官选任地方化。中国现行宪法和法官法规定，各地法院院长由地方各级人大选举和罢免，其他法官由本院院长提请本级权力机关任免，地方党委对法官任免起直接决定作用。这种任免方式弱化法官对国家的认同感和使命感，认为是地方法官而非国家法官，效忠地方成为法官的理念。(3)经费来源地方化。法院经费和法官社会保障完全依靠地方财政，地方直接决定法院办公条件与法官福利好坏，导致许多法院作为裁判机关应有的中立公正性和司法权威逐渐丧失。 　　 　　四是司法行政化和法官官僚化问题。司法行政化有司法外部行政化和司法内部行政化。前者指法院在实际运作中行使大量超越司法职能的行政工作，后者指法院活动方式和管理制度呈现行政化特征。 　　司法外部行政化，同司法地方化及法院不独立有相似性，表现为党政与司法不分，法院被视为同级党委、政府领导下的专门负责审判活动的职能部门，与同级党委、政府的其他下属部门之间只是分工不同；法院被赋予许多与司法特性不相容的任务或功能；法院把主动为当地政府提供有效服务作为自身地位提高的表现。 　　司法内部行政化有：一是法院工作方式行政化。法院把是否积极主动发现和处理案件作为衡量工作好坏的标准。被动性是司法的本质特征，然而在行政诉讼中，法院主动寻找案件的现象依然存在，超出当事人诉求范围或不许当事人自由处分诉权的现象时有发生，甚至得到《行政诉讼法》的肯定，如对撤诉的严格限制。二是上下级法院之间关系行政化。“上下级法院”是沿用各级行政机关说法，实际上无所谓上下级，每一级法院独立，按照法律履行职责。三是法院法官人事管理行政化。中国法官管理完全采用行政化方式，虽然《法官法》有单独的法官职称序列，但仍套用行政级别确定法官工资待遇，有部级、厅级、处级法官等称谓，这是法官官僚化问题。 　　 　　二、中国行政审判制度改革设想 　　 　　(一)中国行政审判制度改革的意义 　　中共十五大提出推进司法改革以来，最高司法机关在庭审方式改革、国家司法考试制度建立等方面取得重大成果。由于缺乏改革统一规划，司法改革在司法、立法、行政机关及司法机关之间的各自为政中保持试验性零敲碎打。这是造成目前司法改革不协调、步履缓慢的主要原