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第三章 公共政策系统 学习目标 政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境与政策资源相互作用而构成的社会政治系统。从系统发生论的途径看,政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。 第一节 公共政策系统的构成要素 一、公共政策主体 公共政策运作的整个过程实际上就是多种力量相互博弈的过程，政府、政党、公民、社会团体都有着各自不同的利益，并在公共政策过程中起着不同的作用。公共政策主体（政策活动者）一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。琼斯和马瑟斯在《政策形成》一文中分析了政策提案的来源，将政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的提案者包括；行政长官（总统、州长、市长等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。罗杰(希尔斯曼在《美国是如何治理的》一书中则将美国的政策制定者分为直接的政策制定者和“第二圈”社会力量两种，前者包括总统和行政系统中同国家安全有关的机构如国务院、国防部、中情局的首脑，国会议员和司法部门等；后者主要包括政党和利益集团等。 本书力求对公共政策的整个过程进行全面系统的研究，因此，所要论述的公共政策主体系统不局限于制定公共政策的主体，共分为官方的公共政策主体、非官方的公共政策主体和现代政策研究组织。 （一）官方的公共政策主体 官方的公共政策主体是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关。 1、立法机关 立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。按照安德森等人的说法，在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的。但是，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要服从总统的领导。 在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。作为国家最高的权力机关，人民代表大会有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。它所制定的政策具有这样两个基本特征：(1)权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；(2)强制性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。 2、行政机关 行政机关及其官员是公共政策主体的一个重要组成部分，尤其是在“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政权力扩张，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。 在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策(尤其是行政法规)，而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外，在英美等西方国家，行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关的建议。 在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：(1)具体性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的基本精神；(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。 3、执政党 政党