肆二二年五月修正草案分配公式与地方财政自我负责机制.DOCVIP

地方財政自我負責機制與財政收支劃分 林健次、蔡吉源* 《摘要》 台灣縣級政府整體的財政餘絀，在解嚴前的二十五年之中並沒有赤字。縣級整體財政赤字自解嚴後的一九九○、一九九一年開始發生。一九九二到一九九六年為盈餘，但一九九七年以後赤字一直持續的趨勢就沒有反轉過。這種現象部分要歸因於地方政府對政治體制改變適應的不良，而產生「憚收、濫支」的現象。而其問題的根源則在於地方財政自我負責機制的不足。 台灣地方政府財政自我負責機制的不足，是五十年戒嚴統治下，在財政方面「中央集權、地方依賴」的結果。解決之道，不但要增加地方財政資源、賦予地方財政權力，更重要的是使地方必須自己承擔「憚收、濫支」的後果。本文除分析現行財劃法與地方財政自我負責機制關係的薄弱以外，其解決方法之一就是要限制中央對地方的補助，並使補助款清楚化、透明化、法制化。為了提高地方財政的自我負責機制，在統籌分配稅款的分配上，也應加入誘因機制，鼓勵地方自籌財源，懲罰「憚收、濫支」的現象。為此，本文參考美國租稅分成公式，考量台灣稅制與資料，建議了一套分配的公式（或分配機制）以供參考與討論。 [關鍵詞]： 財政收支劃分法、統籌分配稅款、補助款、中央地方財政關係、地方財政 壹、前言 現行之財政收支劃分法於民國八十七年十二月由行政院公佈修正草案後，作者認為該修正案化簡為繁，中央以下分成三個行政層級分配統籌分配稅款，若經立法通過，必將造成中央與地方，地方與地方間的財政大戰，形成財政負和賽局（蔡吉源、林健次，1999），使財政大餅愈做愈小。該修正草案通過施行後，在民國八十九—九十—九十一各年度，人口占全國18.1% 的北高兩市，囊括43%-47% 的統籌分配稅款；人口占81.9% 的省轄各縣市，獲得35%-39% 的統籌分配稅款；各縣轄下之鄉鎮市則獲得12% 的統籌分配稅款；其餘6% 列為中央特別統籌款，由行政院依實際緊急情形及重大事項所需經費分配給地方政府。 這一次修法，中央違反上級政府不得越級對下級政府補助的行政院令，也違反統籌分配稅款「調劑盈虛、均衡財政」的原理原則，徒生紛擾，也讓地方財政不均更加惡化。 很多政界與學界人士把台灣地方財政問題的解決，寄望於財劃法的修正上。事實上，今日台灣地方財政問題的根源，部分來自於地方財政資源與財政權力的不足，部分則來自於地方政府財政紀律與自我責任感的缺乏。如果財劃法的修正與其他配套措施，不能給予地方政府足夠的地方財政自主權，如果配套措施沒有辦法杜絕政商勾結與浪費、整頓財政紀律、增強地方政府的財政負責機制，則任何財劃法的修改將只不過是短期解決部分問題而已，對於地方財政困難及整體國家財政赤字諸問題的助益恐怕相當有限。 財劃法的修正若方向正確，將可以大大增強地方財政的自我負責機制、豐富地方的財政資源。本文的目的即在試圖指出這個方向。本文第二節討論台灣地方財政責任薄弱的體制因素；第三節檢討現行（民國八十八年修訂）財劃法的缺失及其對地方財政負責機制的意義，並提出改進的方向；第四節檢討財劃法新修正草案（二○○二年五月）與地方財政自我負責機制的關聯；第五節依據增強地方財政自我負責機制的觀點，提出統籌分配稅款分配公式的建議；第六節為結語與政策建議。 貳、台灣地方財政責任薄弱的體制因素 政治解嚴以後，台灣地方政府財政責任的薄弱非常明顯。台中縣前議長可以帶酒店小姐出場報公帳而悿不知罪，聲稱其他縣市也是一樣的情形；很多縣長大人向中央求救，說財政困難無以為繼。另一方面，中央對於計劃不盡周詳的個案的補助款大方的給：我們看到中央補助的室內停車場淪為蚊蠅製造所，中央補助興建的體育館和文化中心門可羅雀、利用率低落、入不敷出。地方財政責任感的缺乏，一定有其體制上的原因。 在戒嚴時期，上述地方濫支又叫窮的矛盾現象很少發生。在戒嚴時期，公共支出可能比現在更不合民意、貪污腐化可能比今日更厲害、財政效率可能比現在更低落，可是財政支出及財政赤字卻沒有今日的難以控制。依據Lin與Tsai（2002），台灣縣級政府整體的財政餘絀，即「所有縣市的實質總收入減所有縣市的實質總支出」，在解嚴前的二十五年之中並沒有赤字。縣級整體財政赤字自解嚴後的一九九○、一九九一年開始發生。一九九二到一九九六年為盈餘，但一九九七年以後赤字一直持續的趨勢就沒有反轉過。 戒嚴時期地方政府的貪污、腐化、浪費是在財政盈餘範圍下的現象。對於這種現象，林健次、蔡吉源（2001）曾有過體制上的解釋。他們認為戒嚴時期為了政治控制的方便及政權的穩定，在財政方面施行的是一個「中央集權、地方依賴」的體制。這種財政「集權、依賴」體制，是中央控制地方的一個關鍵環節。這個中央控制地方的「集權、依賴」財政體制是有配套的。首先，中央（省府為中央的一部份）必須使各縣市「必須」依賴，所以充實法定自有財源的「統籌分配稅」額度不能太高，而且財劃法內雖規定統籌分配稅