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從溫泉管理問題談溫泉法 經濟部水利署保育事業組 正工程司∕郭萬木 一、緣起 「溫泉」對國人而言，不再是一個名詞，而是成為國人生活的一部分，「泡溫泉」、「泡 湯」儼然成為全民新生活運動，更是新聞媒體節目的寵兒，建商、旅館飯店、渡假勝地眼中的金 雞蛋、票房保證；探究溫泉能得到眾人青睞之魅力，除在於其提供享受泡熱水的樂趣、舒解壓力 外，具有神奇醫療復健功效更為眾人津津樂道的，絕非一般溫水可以替代；所以，自人類發現溫 泉以來，中外各國如日本、土耳其、匈牙利、冰島等，莫不視為該國至寶，更是該國發展休閒遊 憩觀光、療養重要資源一環。 台灣位於歐亞板塊與菲律賓海板塊碰撞帶上，島上地質與構造複雜，地震頻繁，溫泉徵兆 多，迄今已知的溫泉徵兆區已超過 120餘處，全島縣境目前除了雲林縣、彰化縣及澎湖縣等三縣 迄未發現有溫泉露頭之外，其餘各縣境均有溫泉分布，其中以台東縣、宜蘭縣及南投縣分布之溫 泉最多。所以台灣地區溫泉資源利用的歷史其實甚早，然政府開始重視其發展，並有計畫的投資 改善其環境，則是近幾年的事；相信泡過溫泉的國人，對目前溫泉地區的印象觀感普遍不佳，且 都很難相信或忍受這是高國民所得應有的環境，諸如公共設施不足，管線任意架構，整體景觀零 亂，建築物土地使用分區不合，非法佔用公有地，水權無法取得登記等，因此，才需政府公權力 介入管理，起步是比起日本晚了 2、30年。 政府管理溫泉具有多重標 的，包括保育國家稀有珍貴水資 源，保護消費者用水權益及健 康，管制業者任意開發並強制其 提供安全舒適的泡湯場所等，更 負有振興觀光成長、發展溫泉產 業的使命；所以，行政院於 88年 5 月 25 日核定「溫泉開發管理方案」跨出溫泉開發利用管理的第一步，隨即依經發會共識決議， 制定溫泉法，經濟部奉行政院指示，研究國內溫泉地區現況與問題，邀集產、官、學界舉行座 談、公聽會，研擬「溫泉法」草案，期藉由溫泉法立法之施行，建立我國溫泉管理法制，並使溫 泉開發保育管理與促進溫泉觀光產業有法源規範，進而依法輔導協助現有溫泉業者，妥善規劃建 設溫泉區，改善整體環境及設施品質，落實溫泉資源永續保育及利用；行政院於 91 年 3 月 20 日 將「溫泉法」草案函送立法院審議，立法院於 92 年 6 月 3 日完成三讀程序，並於 92 年 7 月 2 日 經總統公布，共計 32 條文。 二、溫泉管理問題與機會 目前溫泉地區既存的問題錯綜複雜，經分析主要可歸納為五項 管理面向： 1. 事權面：缺乏事權統一的專責管理機構，導致溫泉資源 普遍非法利用。 2. 基礎資料面：溫泉資源基礎資料闕如，或未經系統性整 理，無法據以進行有效的保育及管理。 3. 水權面：部分溫泉業者未依規定申請水權，私自取用溫 泉露頭水源或任意鑽井汲取，往往過度開發或超抽溫泉 水源，權責機關又未能有效統籌規劃管理，導致溫泉資 源有日趨枯竭現象。 4. 規劃面：現有已開發溫泉地區，缺乏整體規劃，不僅溫 泉管線任意架構、景觀零亂，且公共設施普遍不足。 5. 土地利用面：部份溫泉地區開發受限於地權利用、環境 保護、山坡地開發利用、濫墾濫建等諸多問題，不僅影 響公共安全，且建築物土地使用分區不合，非法佔用公 有地，破壞整體環境景觀與保育。 上述溫泉管理諸多問題，僅是表象，其背後的成因，仍 脫離不了經濟學理上之供給需求面法則，若能從經濟角度切 入，相信更能掌溫泉管理核心問題；首先，台灣五十年來的經 濟奇蹟，讓人民富裕了，所以隨著國民所得提高，國人休閒時 間增加，相對的對休閒養生的價值觀亦隨著改變，對於溫泉供 作休閒療養使用的需求性日增，於是帶動國內休閒產業的崛 起；剛開始時，由於需求供給面尚能平衡，所以溫泉問題並不 嚴重，但隨著商人相準溫泉商機潛力無限之巿場，不斷加碼投 資，加上政府重視觀光產業的效應下，供需失調所衍生的問題 便一一浮現。 其次，瞭解溫泉成因的人都應該會認同「溫泉」是屬於 稀有財，基本上，溫泉是地下水的一環，其成因有三種，包括火成岩區（如北投溫泉）、變質岩 區（如台東知本溫泉）、沉積岩區（如宜蘭礁溪溫泉）的溫泉，且受到地質條件的限制，其水量 補注速度很慢，換言之，溫泉是無法像地面水一樣