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公共产品供给法治保障 　　【摘要】 义务教育是一种准公共产品。因为对义务教育性质缺乏明晰的认识，导致农村义务教育经费分担体制不合理，进而导致农村义务教育缺乏足够的财政支持和制度保障。建构合理的农村义务教育经费分担体制，中央和省级政府应当承担更多的责任，同时要积极利用民间的力量，健全教育资源分配的公平性和有效性。 　　【关键词】 农村 义务教育 公共产品 经费分担 　　 　　一 前言 　　 　　2004年6月，李金华向十届全国人大常委会第十次会议报告2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，经审计调查17个省(区、市)50个县的基础教育经费，发现存在基础教育负债严重，增长过快，已成为县乡政府和学校的沉重负担……50个县2001年底基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。负债增长速度大大高??同期教育经费投入增长速度……2 　　不久，新华网登载了一篇关于湖北监利基础教育改革的文章，谈及何以要触碰农村教育的“雷区”时，文章引用了几位教育及相关部门负责人的原话：监利县教育局一位负责人说：“我在教育系统工作了20多年，从来没有感觉到农村义务教育像现在这样困难。”一位校长反映：“学校到了面临崩溃的边缘”。一位乡镇党委书记说：“目前农村的教育质量严重滑坡，农民下一代的素质和前途十分令人担忧。”……3 　　中国农村义务教育的供给困境由此可见一斑。财政极度紧张，基础教育质量堪忧，乡村学校难以为继，造成中国农村义务教育的这些困境的一个重要原因，是对农村义务教育的性质缺乏清晰的认识，由此导致不合理的教育经费分担体制，进而致使中国农村义务教育缺乏足够的财政支持和制度保障。 　　 　　二 农村义务教育的性质 　　 　　在人们享用的产品和服务中，如果某一类产品和服务同时具有非竞争性和非排斥性两个基本性质，我们就称其为公共产品。非竞争性是指当一个人消费某些产品和服务时，并不对其他人同时消费这种产品和服务构成任何影响。非排他性，是指我们无法阻止人们对于某一项产品或服务的消费，或者说要阻止人们对于某一项产品或服务的消费所要耗费的成本是无限的大。 　　纯粹的公共产品并不多见。多数公共产品是在一定范围、一定层次，或者一定条件限制之下才成为公共产品。这类产品具有公共产品和私人产品的混合特征，通常称为准公共产品。 　　教育本身并不一定是公共产品，教育产品的提供也具有竞争性和排他性的特征。但是，因为义务教育制度的推广，学界已经普遍认为基础教育是一种准公共产品。或者说，义务教育的制度安排决定了基础教育的准公共产品性质。4 　　具体而言，义务教育是通过相关的法律和政策规范限制了政府部门及相关社会成员的行为。《义务教育法》第5条规定：凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族，应当入学接受规定年限的义务教育。第10条规定：国家对接受义务教育的学生免收学费。从法律条文的规定可以看出，义务教育是公民都享受的一项基本权利，也是一项基本义务。在普及了义务教育的地区，某个人的义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育。在提供了免费的义务教育的地区，不存在因某人没有或不愿付费就将其排除在义务教育的范围之外，即义务接受教育具有消费的非竞争性和具有受益的非排他性两个基本特征，从而表现出很强的公共产品属性。 　　与公共产品属性密切相关的一个概念是公共产品的外部性。简而言之，就是个体的经济行为所产生的成本和收益与其外部主体即社会的成本和收益发生分离而不相等。义务教育作为一种准公共物品，在我国当前的教育体制安排中，具有双重的外部性。一方面，义务教育对于供给者而言具有外部性，西部地区、经济落后地区培养的学生，在学业完成之后常常流向经济发达地区。即经济发达地区不用支付经济落后地区的学生的基础教育培养费用，却享受了教育的成果。另一方面，基础教育对于受教育者而言具有外部性。受教育者通过教育不仅可以培养自身的才干，提升自身的教育水平和文化素质。而且个体教育水平的提高与社会文明程度的提高密切相关，良好的个体素质，最终提升整个社会的文明程度。5 　　义务教育的准公共产品性质，是国家支付义务教育费用的理论依据。而义务教育的双重外部性，则为进一步明确教育费用承担主体提供了依据。 　　 　　三 我国农村义务教育供给现状与面临的困境 　　 　　改革开放以后，中国义务教育体制几经变革调整，相继出台了《义务教育法》（1986年），《教师法》（1993年），《教育法》（1995年）等系列法律和《关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）等政策规章。农村教育落后现状得到了很大改善。1982年到2000年，农村15岁及其以上人口文盲率从37.74%下降