公共预算改革现实定位与未来选择.docVIP

公共预算改革现实定位与未来选择 　　【摘要】投入控制型预算和结果导向型绩效预算是两种不同的预算管理体制。我国当前预算改革的现实定位仍然是如何强化投入控制型预算管理,在此基础上明确未来改革路径,破除制度障碍,选取部分公共支出管理水平较高的机构进行试点,才能在条件成熟时实施规范绩效预算改革。 　　【关键词】投入控制型预算 绩效评价 绩效预算 　　 　　公共预算改革的现实定位和未来选择 　　长期以来,由于传统体制的惯性影响,我国各级财政预算普遍缺乏刚性、人为因素较多、控制乏力,存在大量财政资源浪费和使用低效率现象。此外,规模庞大的预算外、制度外资金资源使用效率更为低下。在此背景下,目前阶段公共预算管理改革的目的必定主要集中在强化投入控制上,包括如何扩大预算覆盖面、增强预算约束力、加强预算执行过程管理、提高财政支出的合法性与合规性等,距离规范的绩效预算还相当遥远。 　　改革实践决定了改革的性质。第一,形成了典型的投入控制型预算管理模式。我国当前诸项改革措施影响下形成的预算管理过程是:各政府部门按人员、公务和项目三大经费类别编制部门预算申请,上报财政部门审核。人员和公务经费根据编制和定额标准确定,只要数字准确,财政部门一般都会批准,同时根据财政能力和社会需要,保留或删减项目经费。预算过程与预算绩效几乎没有任何关系,部门或项目预算绩效水平基本不影响预算分配。第二,预算支出绩效评价具有明显的投入控制工具属性。目前我国仅仅把预算支出绩效评价作为一种技术工具,还没有把绩效评价与战略规划、绩效计划和绩效目标设定、预算拨款等环节紧密联系起来并进行配套制度改革。试点展开的绩效评价对由定额确定的人员、公务经费影响甚微,重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后。此外,绩效评价基本上还是以财务遵从性指标和业务合规性指标为主,对预算资金运用的最终效果,缺乏全面系统的动态分析与考核,使得绩效评价异化成为强化投入控制的工具。 　　从投入控制型预算到绩效导向型预算改革的路径选择。西方绩效预算改革在摸索过程中,也基本选择从???出绩效评价起步,先期评价对象也选择了公众和立法机构特别关注的重大问题与项目,评价内容从支出的合法性、合规性开始,逐步转向经济性、效率性、有效性的全面评价。表面看来,这和我国当前试点绩效评价路径一致,但中外之间一个最大的差别是,发达国家绩效预算改革是建立在长期有效运转的规范、严格的投入控制型预算管理之上的,这一起点条件,恰恰是我们所不具备并正力图建立的。因此,笔者认为,现阶段我国还不宜盲目大范围推开预算绩效评价甚至提出构建绩效预算制度,应选取部分公共支出管理水平较高的机构继续分步推进支出绩效评价试点,待政府运行机制综合改革趋于成熟后,再逐步全面推行绩效预算改革。 　　未来绩效预算管理控制模式选择。发达经济体在绩效预算改革过程中形成了两种管理控制模式:英美模式强调政府对公众的受托责任,对于更能体现公众满意度的严格绩效预算管理控制更加青睐;欧洲模式更强调行政对议会的受托责任,并将绩效理念融入其中,并未能形成相对完整的绩效预算控制评价体系。这种国际经验不均衡状况,加大了我国改革探索难度。①笔者认为,受传统文化影响和现行政治制度的制约,“官本位”思想根深蒂固,“行政强权”现象依然比较明显,虽然我国政体制度与大陆法系国家相对比较接近,但未来绩效预算管理控制模式仍应主要参考英美模式,从立法和行政两个层面上真正构建绩效预算制度:强化人大的预算(绩效)监督权,明确公众与政府间的公共委托―代理关系;利用严格的预算绩效控制体系和缜密的绩效协议完善政府内部的委托―代理关系。 　　构建绩效预算体制的制度障碍 　　绩效预算制度构建是对现有公共资源整合方式的根本性变革。与其他实行绩效预算制度的经济体比较,我国将来推行绩效预算制度可能存在较多的制度性障碍。 　　政府(部门)职能定位不清。我国市场经济改革意味着政府与市场边界的不断调整,意味着政府部门设置的不断变更及其职能的不断变化。而政府与市场边界模糊、政府部门职能定位不清,也就难以根据部门职能制定出清晰、连贯的部门战略规划,也难以依托部门规划制定出合理的政府发展规划,无法形成“战略规划―绩效计划―绩效目标―绩效评价―绩效结果反馈应用”的有机控制链条,也难以真正建立起规范的绩效预算管理制度。 　　绩效评价主体异位。西方绩效预算改革建立在法制体系完善、政府定位清晰、绩效文化明晰的基础之上。由于制度和文化的约束,预算执行机构能够主动向管理机构和社会揭示其预算绩效真实信息,绩效评价主要采取预算机构自我评价为主的实施方式。我国目前的预算支出绩效评价尝试,也主要采取自我评价模式。由于社会监督和自我约束机制的缺乏,不可避免地会出现绩效评价重定性轻定量现象,导致评价结果不可靠,更有