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从行政科学到公共行政——学科史视角下的西方公共行政分析 在科学发展史上，一种学术范式确立，往往是不同国家和不同地区对同一 主题研究的默契。当美国的公共行政研究在市政研究的主题下开始取得重要突 破时，其他国家的公共行政研究也在行政科学的主题下不断向前推展，因而， 国际范围内的对话也就成为可能。 在1910 年召开的第一次国际行政科学大会上，美国还是作为行政科学研究 的后来者出现的。美国学者在这次会议上并未发出什么声音，公共行政的概念 也没有引起人们的重视。由于一战的爆发，本来计划定期召开的大会被迫中止， 直到1923 年才在布鲁塞尔召开了第二次大会。在这次会议上，已经经历过市政 研究运动洗礼的美国学者开始发出了自己的声音，公共行政的概念与行政科学 的概念也在会议上出现了交锋。 但就当时的情况看，美国在行政科学研究方面尚未构成对欧洲中心的挑战。 美国学者甚至还需要为自己的参会名额而伤透脑筋，认为“必须采取一些措施， 以确保美国在这一场合得到足够的代表”。此外，两次大会的主席分别由时任 比利时下议院议长的科尔曼和法约尔担任也是对这种情况的注释。当然，从大 会的分会场看，市政行政、州与市之间辖区的行政、公共和私人的中央组织、 国际行政与文书以及公职培训和改进行政方法等分议题的设置表明，美国学者 是有发表意见的空间的。在怀特的发言中，则把法约尔尊称为“大陆公共行政 的一位领军人物”，从而表达了美国学者试图对会议讨论内容加以引导的意图。 但如果说当时的学者已经意识到“行政科学”与“公共行政”两个词语的明晰 差异的话，那是言过其实了。不过就美国学者与欧洲学者措辞上的差异看，显 然代表了两种截然不同的研究取向。 1923 年的国际行政科学大会反映出了当时公共行政研究的一些总体性特征。 首先，大陆学界与英语学界在研究取向上的不一致暴露了出来。大陆学界在法 约尔的主导下持有的是“一般行政”的视角，而英语学界则坚持公共行政的概 念与学科建构的方向。其次，在英语学界内部，英国学者的研究仍然占有相当 程度上的主导地位。比如，在美国人最为熟悉的第五个（人事行政）问题上， “这次会议最后督促每个国家都以英国公共行政学院为样板而建立一个公共行 政学院”。 到了 20 世纪 30 年代后期，英国学者却逐渐淡出了公共行政研究主流学界。 但即使在这种情况下，已经享誉国际公共行政学界的怀特与老莫舍尔——麦克 斯韦尔学院第一任院长、ASPA 第一任主席——还在感叹美国缺乏一个像英国公 共行政学院那样的机构。之所以会出现这种情况，一个可能的原因是：英国公 共行政学院本身是由高级官员组成的，他们更容易接触到高层次国家行政的第 一手材料。因此，在强调“事实”的学术氛围下，美国学者的“草根”色彩更 为浓厚，特别是在罗斯福倡导“公共关系”以前，美国学者几乎无法接触到联 邦行政的一手材料。相比之下，英国学者的发言显然要比美国学者更有底气， 也更容易得到实践者的认同。但也正是由于英国公共行政研究浓厚的官方色彩， 从而限制了其在研究方法和理论建构方面的追求。 然而，即使在自然科学研究中，眼里只有事实的人是永远无法成为伟大的 科学家的。真正的科学家必然拥有一种超越事实的理论意识或学科意识，否则， 就永远只能在事实的迷宫中困步不前。美国学者虽然受到政治—行政二分原则 的限制和受到科学管理精神的感染而同样注重事实，但由于他们更难以接触到 实际情况，从而不得不在研究的规范性和系统性方面做出更多思考，并承担起 了领导公共行政学科建构的任务。 当然，公共行政研究上的理论优势和学科优势更替是逐渐实现的。就在多 数美国学者还在英国学者面前唯唯诺诺时，一些英国学者已经意识到了本国研 究的滞后。1926 年，亚当斯在《公共行政》上撰文指出，“如果考虑一下华盛 顿的公共行政研究机构、美国城市中的某些市政研究机构以及大学和学院机构 正在做的工作，我们就会认识到，尽管我们近来的研究进展是令人鼓舞的，而 在为研究所做的准备和在传播信息的手段上，我们都远远落在了后面。”有鉴 于美国公共行政研究取得的积极进展，亚当斯认为，“眼前紧要的任务是将公 共行政研究放入政治和经济研究的课程之中，并发展关于公共行政的研究生培 训与研究„„为了促进这一领域中的系统思考和提供这些科目的教师，很重要 的一件事就是要在我们的大学与学院中对公共行政给予更为明确的承认。” 1933 年，英国皇家公共行政学院组织召开了一场关于大学教学的会议，“大会 似乎倾向于同意，在整体上，存在一个足以确保公共行政在大学课程表中找到 其独立地位的知识体系„„公共行政的正确教学将在