西方基层政府合并浪潮.docVIP

西方基层政府的合并浪潮 　　20世纪30年代后，由于农村基层政府衰败等原因，西方各国兴起了基层政府的合并浪潮。其中既有大量成功的经验，也不乏半途而废的尝试 　　 　　西方国家基层政府合并的原因 　　 　　扩大地方政府规模，提高服务能力。西方国家基层政府尤其是农村基层政府，一般都有人口少分布散的特点。比如1972年法国基层政府尚未合并时，全部37673个市镇中，既有大中城市，也有小乡村，人口超过2万人的只有334个，人口少于1500人的却有35000多个，其中有24000多个市镇的人口少于500人。随着工业化发展，农村人口大量外流，农村市镇人口严重不足。这种规模过小，人口基数过小的状况成为了制约基层政府提高服务能力的一个瓶颈。一方面，人口少，基层政府的税收基数小，财力严重不足，无法正常行使市镇政府的应有职能，市镇居民本应得到的服务无法保证；另一方面，人口过少，基层政府的服务也难以形成规模效益，会降低服务效率。因此，合并基层政府就成了增大人口规模、提高政府服务能力的一种当然选择。 　　提高财政能力，保障地方自治。相对独立的地方财政是地方自治机制运营的物质基础，同时财政自治又是地方自治的重要内容。挪威政府于1944年成立了一个专门委员会处理与基层政府机构组织有关的问题，重建地方行政管理机构成为其核心工作。1950年后，它提交了一份报告阐明了基层政府改革的两项基本原则：一是自治市政府应该在法律规定的范围内享有自治权；二是自治市政府享有最低限度的经济管理权。该委员会指出：“如果自治市政府缺乏必要的资源而不能在法律规定的最低限度内履行其职责，则自治市政府的设立是不切实际的。”所有自治市政府必须拥有最少规模为2500～3000人的居民、商业设施、社区中心和发展全面的初等教育体系。该委员会认为，地方的经济实力和财政能力是建立自治市的首要条件。但1951年挪威774个自治市政府中，人口低于2500人自治市政府规模要求的只占51%。 　　解决城市化与郊区化问题。城市化造成了城市人口大量聚集的问题，郊区化则造成了城市发展中管辖权及人口的分散问题。这在美国都市发展过程中表现得尤为突??，许多观察家认为，20世纪30年代以后在美国基层政府中出现的最严峻问题是大城市区的治理问题，而大城市区所面临的主要就是管辖权的分割问题。据估算，每个大都市区大约由100个以上的基层政府组成，包括很多自治市、学区、县、乡镇和特别区，大约有1/12的大都市区由250个以上的基层政府组成。管辖权的分割使得每一辖区内都缺乏充足的资源，遇到问题时整个社区无法采取一致行动，市民们对各种管辖权感到困惑，不知谁为社区中的问题负有主要责任。与管辖权分割并列的另一问题，是郊区对市中心的财政剥夺问题。大量富裕阶层从喧嚣污浊的市中心搬到静谧清新的郊区居住，成为郊区政府的纳税人，但他们还要到市中心上班，享受市中心的公共设施，却不用向市中心交税。于是，“统一的社区，统一的政府”就成为了美国基层政府改革的口号，希望通过市县合并形成跨行政区划的统一政府来协调税收与服务。 　　执行国家职能，实现国家福利的地方化。西方国家大都有地方自治的历史传统，地方享有较大自主权，中央政府对地方事务几乎完全采取不干涉政策。但福利国家的到来改变了这一传统，对地方机构提出了更高的要求，也逐步扩大了其在公共服务和公共产品供给方面的职责，地方政府机构逐步遂成为中央政府实施福利国家政策的工具。但这需要一个前提，即基层政府必须达到一定的人口规模，于是合并基层政府，扩大人口基数就会成为一种必然。在德国，基层政府尤其是县和乡镇，除完成地方自治的相关事务外，还要执行国家委托给它们的任务和职责。社会政策职能也是德国基层政府传统中的重要部分，属于其自治事务，因此它被称为“地方福利国家”。1961年的《联邦社会救济法案》更进一步确认社会救济是地方政府不可推卸的任务。但德国基层政府却因规模太小而无法胜任，合并前乡镇政府共有2.4万个，平均规模2400人。据专门机构的科学预计，根据当时的经济社会状况，在北莱茵-威斯特法伦州，未来合理的人口规模为8000人，这样才能设置带有操场和游泳池的小学校、敬老院和药店等等。英国、瑞典、德国这三个高福利国家也因此兴起了基层政府的合并浪潮。 　　 　　合并效果与方式 　　 　　虽然这些国家都有基层政府合并的内在要求，也有合并发生，但其效果差别巨大。瑞典、英国合并减幅最大，分别达87.9%、73.4%，属于合并效果显著的一类；法国、美国合并减幅最小，分别为3.3%、1.4%，属于合并未达目的的国家；德国、挪威合并减幅适中，分别为64.9%、39.0%，属于中间类型。 　　瑞、英两国基层政府合并减幅都达到了70%以上。从国家结构形式上来说，二者均为单一制国家，中央政府在基层政府改革的过程中