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建立国家公园的实现路径与体制模式探讨-环境生态论文 建立国家公园的实现路径与体制模式探讨 文／殷培红和夏冰 摘要 文章借鉴了国际主要国家的国家公园管理体制模式，以美国为例分析了国家公园管理体制的基本特征，指出我国在设计国家公园体制时，平衡开发利用与保护关系时所需要关注的几个核心问题，从合理界定国家公园概念、明确分类标准，统一管理的权力配置，国家公园管理机构的职能定位，推动国家公园体制法制化，社会共治等方面提出了建立国家公园的实现路径。 关键词 国家公园；自然保护地；自然保护区：体制设计：美国 基金项目：环保公益项目“生态系统管理方式下的环境管理体制研究”(201209054) “国家公园(National Park)”的概念源自美国，自1872年世界第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，美国国家公园系统已达到400个左右。由于美国的成功实践，使得国家公园作为一种实现自然生态保护与利用双赢的先进管理模式，逐渐被越来越多的国家所接受，成为国际自然生态保护的主要方式之一。2013年末，自党的十八届三中全会将“建立国家公园体制”纳人生态文明制度建设范畴，并成为中央全面深化改革领导小组重点推动生态文明制度建设的12项改革举措之一以来，无论是学术界，还是国家相关部委和地方政府，对国家公园的讨论和关注度急剧升温，产生了关于国家公园的各种不同理解和认识。其争论焦点主要集中在国家公园的功能定位，国家公园体制的本质特征，以及与我国现有的自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等多种自然生态保护管理模式的关系等方面。这些关键问题直接影响着我国国家公园体制设计和实现途径的选择。 国家公园的基本内涵与功能定位 国内外对国家公园的内涵逐渐扩展，并有不同理解。20世纪三、四十年代以前，英美等国的国家公园主要保护对象是自然景观和野生动物，后来扩展到包括历史人文遗迹。Longman词典把国家公园解释为由国家规划、保护及供人们游览的具有自然、科学和历史意义的区域。1872年美国国会通过的《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》（简称《黄石国家公园法》）中，国家公园是指达到“保护并防止破坏或损坏，保护所有林木、矿藏、自然遗产，保护公园里的奇景，保持公园的自然状态”目的，防止“由不明智的捕鱼和游乐产生的破坏”而建立的自然资源保护区域，主要为“为人民福利和快乐提供公共场所和娱乐活动的场地”。1916年，国会通过的《国家公园管理局组织法》又进一步明确建立国家公园的目的就是“保护风景、自然和历史遗存、野生动植物，让人们以保护的态度和方法欣赏它们，并让它们得到我们后代的永续利用”。 1994年，国际自然资源保护联盟(IUCN)出版的《保护地管理类别指南》，认为国家公园主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区，对该类陆地和／或海洋自然区有以下要求：为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动；为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。 IUCN将自然保护地(Protected Area)划分为六种类型：严格的自然保护区／荒野保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区。国家公园作为其中的一种类型，截至2014年7月，根据IUCN和UNEP的统计数据，全世界符合IUCN标准的国家公园共5220处，自然保护地为207201处，其数量约占上述各类自然保护地总数的2.5%。 我国《自然保护区条例》对自然保护区(Nature Reserve)的定义为“对代表性的生态系统、珍稀濒危动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地、陆地水体或者海域依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。我国将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区，禁止任何单位和个人进入；除《自然保护区条例》第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动；缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动；实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。可见，我国的“自然保护区”基本包括了除历史人文遗迹以外，几乎所有的IUCN保护区(Protected Area)类型，侧重强调和注重的是自然特征保护。缓冲区、核心区则分别与IUCN定义的严格的自然保护区和荒野保护区相似。我国自然保护区的实验区，以及风景名胜区、森林公园、地质公园等从用途上与IUCN和美国定义的国家公园十分相似，但管理体制却有很大差异。国际主要国家的国家公园管理体制模式 从世界范围来看，目前建立了国家公园的多数国家