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国际非政府组织在全球卫生治理中作用与职能 　　 摘 要：全球化给公共卫生带来了严峻挑战的同时，也为国际非政府组织参与全球卫生治理带来了契机。国际非政府组织凭借其自身优势，广泛参与全球卫生治理，在传染病与慢性病防治、促进儿童与妇女的健康保护、资助医学研究与人才培养、改善公共卫生设置与促进饮用水安全等方面发挥了非常重要的作用与职能，成为全球卫生治理网络中的一支重要力量。 　　 关键词：国际非政府组织；全球卫生治理；职能 　　 中图分类号：D5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）34-0245-03 　　 　　 一、非政府组织的兴起及其动因 　　 20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）的兴起是一个全球性现象。他们有着形形色色的名字、宗旨和口号，参加各种形式的国际集会、演讲和游行，活跃在医疗、文化、教育、人权以及环境等各个领域的国际舞台上，对世界经济、和平与发展产生深刻影响。根据2004―2005年《国际组织年鉴》，目前全球非政府组织的数量多达数百万个，其中各类国际非政府组织（INGO）超过50 000个，覆盖了全球200多个国家和地区。可以说，在当今世界上，几乎没有一个国家可以完全置身于非政府组织的国际影响之外。 　　 非政府组织在全球蓬勃兴起有着深刻的社会动因。首先，非政府组织的兴起是全球化发展的结果。经济全球化使各国之间的相互依赖加深，促进了各国之间科学、技术、文化、艺术、体育等民间活动的广泛交流与合作，各种国际间的技术性、专业性、职业性的团体和组织应运而生。其次，全球化带来了环境恶化、气候变化、粮食危机、能源危机等各种全球性问题，而单个国家的政府与市场对解决这些问题无能为力。政府与市场的双重失灵强烈呼吁第三种力量参与全球问题的治理。最后，西方“市民社会”的繁荣昌盛为非政府组织的兴起培育了土壤。政治民主化与公共管理改革运动为非政府组织的蓬勃发展创造了条件 [1]。 　　 二、国际非政府组织是参与全球治理的重要力量 　　 “全球治理”理论是西方学者为解决各种全球性问题而提出的一种新的理论体系。全球治理理论认为，在世界政治的决策结构中，仅仅关注民族国家已经远远不够，还应该看到政府间组织、非政府组织、私人部门、区域性组织等多种行为体对跨国政策问题的参与 [2]。根据全球治理委员会（Commission on Global Governance）的定义，“治理是各种公共的或私人的、个人的及机构共同管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个相互冲突的或不同利益得以调和并采取合作行动的持续过程。它既包括那些有权迫使人们服从的正式机构与机制，也包括那些人们和机构已经同意的或认为符合其利益的各种非知识的安排。”[3]全球治理强调多元主体（超国家组织、国家、政府间组织、非政府间组织和公民个人等）通过多样化的合作形式共同解决全球问题。其中，国际非政府组织是一支非常重要的参与全球治理的力量，俗称第三种力量（除国家与政府间国际组织之外）。 　　 当前，国际非政府组织已经成为全球治理结构中的一支重要力量。国际非政府组织通过参与跨国立法、建立跨国网络、传播共同的国际规则和信念，全面参与全球治理。它们不仅积极参加全球环境保护、人道主义救助与非核化运动，还把影响逐渐扩展到国际安全、和平、裁军、外交等传统的国际政治领域。一方面，国际非政府组织积极参与跨国立法，制定了大量事务性的法律制度和规则，大大促进了国际法的编纂。尽管这些规则不同于国际条约和国际习惯，而是以国际惯例为主的国际软法，但其得到了国际社会的广泛认可与普遍遵守，其效力和影响不容小视 [4]。另一方面，国际非政府组织通过与主权国家和联合国等国际组织建立了各种形式的联系与合作，或直接参与或间接影响各国的内政外交与国际事务，促进和影响国际条约的制定，成为全球治理体系中的重要角色 [5]。此外，非政府组织在全球治理中的作用还体现在为政府及政府间国际组织提供咨询、影响公众舆论并监督政府及政府间国际组织的行为、与政府及政府间国际组织在项目实施中进行合作等方面。当然，由于受自身条件及外部因素的影响，非政府组织在全球治理中的作用存在局限性，如非政府组织参与全球治理的法律地位不平等、缺乏机制保障、缺乏有效的国际治理平台、参与全球治理的有效性有待提高等 [6]。 　　 三、国际非政府组织在全球卫生治理中的活动范围及其影响 　　 非政府组织在公共卫生领域发挥作用的历史比较悠久。早在18世纪清洁美国城市的公共卫生行动中，美国妇女非政府组织起到了领导作用。19世纪，洛克菲勒基金会和抗结核病国际联盟等联合抗击鼠疫等传染病和其他公共卫生问题。20世纪以来，越来越多的非政府组织参与到全球公共卫生的治理活动中来，在全球卫生治理中发挥着愈益重要的作用，成为推动全球公共卫生合作的不可或缺的