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土地整理融资市场化取向设计 　　▲本研究为“UNDP”项目“中国国土资源可持续利用”子课题“土地整理融资机制研究”成果之一。 　　内容摘要：本文从分析我国当前行政包办式土地整理模式对土地整理融资的消极影响出发，探讨了土地整理融资市场化取向和设计原则。 　　关键词：土地整理 融资模式 市场化 　　始于20世纪90年代的我国土地整理工作，尽管已取得了不凡的业绩，但到目前为止，采取的仍是行政包办式的模式。在这种模式下，参与土地整理活动的主体单一，政府或其他下属机构（如土地整理中心、造地公司等）控制全部投资、建设和经营管理，政府或土地行政管理部门既是土地整理的项目发起人，又是项目的直接投资者和项目的建设实施者，甚至是项目管理者。这种行政包办式的土地整理模式与市场经济体制的土地整理市场化和产业化的发展趋势是背道而驰的，也直接影响了土地整理融资的???行和土地整理的可持续发展。究其弊端，主要有： 　　土地整理投资融资渠道单一。土地整理是一项公共基础设施建设，资金占用量大，投资周期长，风险也大，因而除了通过财政拨款、政策性信贷投资外，还必须广泛动员和引导社会资金参与土地整理的投资。而土地整理是比较复杂且系统性很强的项目，需要经过项目选定、项目规划设计、项目可行性分析论证、项目融资、项目建设的组织实施、项目评价和验收、项目管理等一系列的复杂过程，且每一环节和阶段都涉及到方方面面的技术、社会、经济问题，每一环节都需要动员社会各方面力量的广泛参与，吸收包括各种不同形式的资金、设备、劳力、技术等的投入。但是行政包办式的土地整理过程，民间资本充其量只能在项目融资过程才有机会以购买政府公债、投资基金或造地公司的股票等形式参与土地整理的投资。而实际上民间资本包括各种社会中介机构，完全有实力参与土地整理的全过程，既成为土地整理的投资主体，又成为融资主体。同时，行政包办式的土地整理模式会造成政府或土地行政管理部门垄断控制土地整理整个项目全过程，不利于形成公平有效竞争的土地整理市场。 　　难以明晰土地整理项目投资形成的产权关系。要吸纳社会资本参与土地整理，必须明确土地整理的投资主体、投资成本、投资收益以及各投资主体的产权经济关系。土地整理项目的各个阶段、各环节中所有参与主体的广泛存在，使土地整理过程存在着复杂的产权经济关系。这种复杂性一方面由于土地整理过程中必然要调整原有土地产权，而我国原有农村土地权属关系本来就相当模糊，各权利的内核及主体缺乏法律规范；另一方面挂靠政府的土地整理公司，其本身是政府与土地行政管理部门的下属机构，公司与政府的责权关系根本无法体现市场经济各经济主体的平等法则，其内部产权经济关系自然难以明晰。而土地整理的项目所形成的收益的一部分来源于政府的特许权，如经营范围、经营权的期限等都离不开政府的特许，这一部分效益的大小完全取决于土地整理公司与政府土地行政管理部门的讨价还价能力。另一部分收益则是由于通过土地整理提高了所整理土地的综合生产力，提高了原有土地的利用效率，以及由于改善了土地的道路、灌溉条件而提高了土地级差地租等。在此情况下项目全部投资的收益如何分配？国家投资、地方政府投资、社会资本混杂在一起，政府投资、社会资本是否按同一比例分享投资收益？如果按同一比例分享的话，社会资本就得与政府投资共同承担本应由政府独立承担的“公共产品”的供应责任，为此社会资本参与土地整理难以获得社会平均利润率；如果不按比例分享的话，有谁能保证原本就模糊不清的产权关系在社会资本参与投资后变得更为复杂的情况下，社会资本所应拥有的经济利益不被公司侵占？缺乏明确的产权制度，也就不可能利用广泛的合资、合作以及股份制合作方式来引导社会资本致力于土地开发整理。 　　随着全国土地整理的规模扩大，如果不尽快开拓筹融资渠道，土地开发整理资金总需求与资金总供给之间的缺口将进一步扩大。不管是中央政府还是地方政府能够动用的财政投资，还是通过银行政策性信贷投资，都是相当有限的。因为财政投资可以用于土地整理的资金主要有三部分：一是“新增建设用地有偿使用费”，它是专项用于耕地开发整理。但新增建设用地的规模必须加以严格控制，决不能将开征新增建设用地有偿使用费的目标定位于增加国家财政收入，而是防止过大过快新增建设用地规模对于原有耕地的破坏，保持可利用土地总量，特别是耕地总量的动态平衡；二是“耕地开垦费”，它是非农业建设经批准占用耕地按规定缴纳的耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地，这部分费用的征收更是为了保护现有耕地不被非农建设项目破坏掉。如果不能大幅度提高其征收费率，征收数量的增加则意味着现有的宝贵农业耕地被破坏得越多，这也会有悖于土地整理尤其农地整理的主要目的――增加耕地面积、实现土地的可持续利用的初衷；三是“土地复垦费”，它是用来对原采矿等建设用地，由于挖损、采空、塌陷、压占等原因