我国征地过程中农民权益保护研究.docVIP

我国征地过程中农民权益保护研究 　　摘要：城镇化和工业化，是经济发展和社会进步的客观需要，也是推进农村经济结构升级和农业人口生活方式转变、解决“三农问题”及实现城乡一体化的必然要求。但同时在城市化和工业化的进程中，建设用地需要的增加，却也在另外一方面使征地加剧，造成严重的失地现象，损害了农民的利益。因此，在征地的过程中，必须切实加强对农民权益保护，使必要性征地顺利进行而又不损害农民权益。运用公共选择理论分析我国征地现状和政府征地行为，可以找到有效解决方案。 　　关键词：建设用地；公共选择；农民权益保护 　　中图分类号：F323.211　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2010)02-0067-05 　　 　　一、引言 　　 　　近年来，农民失地问题愈演愈烈，引起社会各界广泛关注。学界对征地过程中农民权益保护的研究也更加深入和详细。但农地产权应如何归属?怎样可行地对征地制度进行系统改革以保障农民权益，又不带来过大的改革阻力?这些问题仍待进一步探讨。目前对征地方面的研究主要集中在以下几方面。 　　1　我国征地过程中，造成农民利益缺失的原因分析研究。理论界较为一致地认为“制度供给不足或制度资源短缺，是直接影响中国失地农民现象在目前‘问题化’的根本原因”。即大部分学者都认为产权制度、征地及补偿制度的不完善是造成征地过程中农民利益损失的制度性原因和根源。 　　产权理论认为产权的主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励，以助人们在交易时形成合理的预期，而土地权利模糊不清是各类土地冲突的诱因。“我国失地农民问题实质上是产权问题，土地产权主体不明确使得现行的农村土地仍然存在产权被侵蚀的可能，从而引发土地流失和‘土地财政’，造成失地农民的权益缺乏保障”。 　　而关于征地制度的缺陷，学者们探讨的更加激烈。我国现行征用土地制度存在征地范围过宽，补偿标准不合理，被征地农民的安置办法不完善，征地的立法适应不了形势需要等问题。许多学者也从制度规定性角度分析了我国现行土地征用制度的制度性缺陷。 　　2　我国征地过程中，保障农民权益的???策问题研究。多数学者认为产权与征地及相关制度的改革势在必行。只有加快土地征用制度的改革步伐，实现土地征用从非均衡向均衡转变，才能从根本上消灭征地制度的弊端。 　　在总的政策方向上，朱光华、高建伟(2009)认为唯有深化改革，坚持市场机制在土地配置中的基础作用，才能实现土地配置的效率要求，切实保证农民利益不受损害。罗叶(2009)指出应建立中国特色的农地产权制度，实现农地承包经营权从物权化向资本化的转移。严金明(2009)则提出征地制度应以土地增值合理分配与农民利益合法保护为目标，实现“征地一出让”向“征购一征税”的制度转变，并且征地行为也只有在不可避免且是为了公共利益的情况下才应发生。 　　3　公共选择关于政府征地行为的分析及研究。政府行为理论的缺陷是“圈地运动”的根源(陈前虎，宋小冬，2004)。公共选择理论认为，在制度不健全的情况下，政府基于经济人的倾向，在利益的驱动下，会在征地中出现不自律的行为。政府对土地的垄断权及“低进高出”的利益驱动使征地加剧，征地制度的弊端进一步放大，造成农民在土地流转中处于弱势，受到利益损失。而政府这种热衷于土地征用的行为，在其权利不受制约的情况下，使自身获得了巨大的收益，却导致了整个社会的无效率。也就是说，征地过程中存在严重的“政府失灵”。如何克服征地过程中的“政府失灵”是保护农民权益的关键。 　　 　　二、征地过程中农民权益保护存在的问题 　　 　　根据我国现阶段的法律规定，征地是指将集体所有的农用地和未利用地转为国有土地并改为非农建设用地的过程。“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用”，说明我国征地的主体是国家，征地的目的是为了公共的利益。 　　城镇化、工业化和现代化的加速，在很大程度上推动了农地的非农化，而征地是农地非农化的主要方式。至2008年末，我国城镇化率达到45.7％。经济发展的需要、利益驱动和缺乏整体规划等，在一定范围内造成了乱征和过度征用，致使耕地大量流失。仅2007年我国因为建设用地的需要，就致使农田灌溉面积减少了125.89千公顷(2008中国农业年鉴)。征地的加剧无疑造成了大量的失地人群。而根据国家的城镇化发展规划和《全国土地利用总体规划纲要》，2010～2030年间，全国被占用耕地将超过5450万亩，届时将产生更大数量的新的失地农民。 　　而目前我国对农地征用的补偿一般实行一次性货币补偿，主要包括土地补偿费和安置补助费。这种补偿方式的弊端暴露已久。而已经渐步实行的“货币补偿+失地农民社会保障”，也由于农村社会保障体系构建的不完善，离“眼前利益有保证，长远生计有保障”的目标相差甚远。我