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破解地方政府土地财政制度安排 　　摘要：“土地财政”是地方政府财政收入的重要途径，其在增加地方财力、推进城市化进程等方面发挥重要作用，但同时也存在推高房价、农民失地、实体经济空洞化、诱发金融风险等很多弊端，并且这些问题日益突出，已经严重影响到社会和谐、经济稳定发展，使治理土地财政迫在眉睫。因此，要挖掘土地财政产生的制度原因，寻找破解土地财政的制度安排。 　　关键词：土地财政；土地市场；制度安排 　　中图分类号：F29 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０011－02 　　 　　2010年，我国房地产市场虽然调控不断，但是土地市场依然疯狂，地王频出，《每日经济新闻》对这一年全国最具影响力的十大地王进行了统计，显示房企为它们疯狂掷金660亿元[1]。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001??2003年，全国土地出让金达9 100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6 000亿元；2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在某些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上[2]。2010年，全国土地出让成交总额达2.7万亿元人民币，同比增加70.4%。由此可见，土地出让金已成为地方政府财政收入的重要途径，不仅如此，很多地方政府越来越依赖这种卖地财政，致使“土地财政”现象层出不穷。“土地财政”在增加地方财力、推进城市化进程等方面发挥重要作用，但同时也存在推高房价、农民失地、实体经济空洞化、诱发金融风险等很多弊端，并且这些问题日益突出，已经严重影响到社会和谐、经济稳定发展，使治理土地财政迫在眉睫。本文拟挖掘土地财政产生的制度根源，寻找破解土地财政的制度安排。 　　一、土地财政的内涵 　　“土地财政”是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益[3]。“土地财政”主要包括四方面的内容：一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，是“土地财政”中最大的一项；二是通过出让工业用地招商引资，以此来带动地方经济的发展；三是扩张城市规模，促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入的增加；四是以土地作为抵获得银行贷款[4]。 　　二、土地财政的制度原因 　　（一）分税制下中央和地方财权和事权不对等 　　在现行税收体制下地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的关键原因。财权事权不对称体现在中央政府财权上移和事权下移两个方面。 　　财权方面。1994年分税制改革后，中央政府把财政高度集中，使地方政府税收收入降低。这一点在划分税收上表现得非常突出。那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。同时，在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政资金缺乏。因此，分税改革使财权上移，导致地方政府财政收入功能进一步弱化[5]。2008年，中央财政收入占全国财政收入的比重为53.3％，地方财政收入占全国财政收入的比重为46.7％。 　　事权方面。分税制改革后，中央把更多的事权下放给地方，地方政府财政要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务，同时还要在一定程度上支持地方的经济建设。这些事权刚性强、欠账帐多，所需要支出基数大、增长快，可压缩性小[6]。地方政府事权范围的扩大，必将引起其财政支出的迅速增加。2008年，中央财政支出占全国财政支出的比重为21.3％，地方财政支出占全国财政支出的比重为78.7％。 　　财权事权不对等形成了几乎30%地方财政收支缺口。地方政府依靠自有正规财政收入和上级政府的转移支付是难以满足本级政府财政支出的。在这种情况下，地方政府积极扩展财政收入。因为在目前分税制的制度安排下，主体税种增值税和所得税为共享税种，且中央分享比较大，消费税收入完全归中央所有，地方政府难以通过发展工业获得增值税和所得税收人来扩大自己的收入，而通过发展包括建筑业在内的第三产业获取完全属于地方税种的营业税收入就是一件顺理成章的事情，土地财政也就应运而生。 　　（二）地方政府对一级土地市场的垄断 　　地方政府对一级土地市场的垄断是土地财政的根源。它使地方政府能够低价征收土地，这种低成本征地是获得高额土地出让金的重要条件。根据《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”这其中存在两方面的问题：一是“公共利益”界定不清。法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的