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论我国风景名胜区法律保护 　　摘要:随着我国风景名胜区事业的发展,保护与开发、保护与发展之间的矛盾日益突出,根据我国风景名胜区管理和保护的实际需要,针对我国风景名胜区立法中存在的问题,并借鉴国外先进经验,提出我国制定和颁布具有更高约束效力的风景名胜区法,完善风景名胜区法律体系,健全管理体制的对策。 　　关键词:风景名胜区;法律保护 　　中图分类号:D922 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)02-0196-02 　　 　　1 风景名胜区的概念 　　根据2006年6月国务院颁布的《风景名胜区条例》第二条第二款的规定:“本条例所称风景名胜区,是指具有观赏、文化或者科学价值,自然景观、人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”这一定义,就把风景名胜区同相关的自然保护区、森林公园、旅游区等概念区分开来。 　　2 国外风景名胜区法律保护的现状 　　国外没有单独的风景名胜区这一概念,而是以国家公园或者自然保护区作为拥有独特自然环境和自然资源的区域的统称。风景名胜区也包括在其中。通过制定专门的《国家公园法》或者《自然保护区法》对这样特点区域予以保护。例如,世界上第一个国家公园――黄石国家公园,是美国在1872年建立的,从此开始了美国国家公园体系的历史。加拿大在1930年通过了国家公园法。 　　在管理体制方面,美国、挪威等国家实行中央集权式的管理模式。如美国在1916年设立国家公园管理局,国家公园管理局局长由总统亲自任命,负责管理全国300多个国家重要的自然与历史资源区。德国、澳大利亚等国实行地方自治模式,有国家统一制定政策、立法,具体的管理事务则由地方政府负责。 　　各国成熟的管理制度也对风景名胜区的保护起到了很好的作用。如“英国1949年的《国家公园与乡土利用法》将‘管理契约’制度引入到国家公园管理中,这项制度规定,在国家公园建立前,管理部门应当与土地所有者或使用者就土地利用形式进行协商,要求土地所有人或使用人以符合自然保护要求的方式经营和管理土地。各国在风景名胜区法律保护方面的经验可以看出,风景名胜区的法律保护要从立法体系的完备、立法级别的高低、管理机构的统一、管理制度的多样化和可操作性等各方面着手,才能在法律上全面系统有效的起到对风景名胜区的保护作用。以下就针对我国风景名胜区保护的现状来进一步分析。 　　3 我国风景名胜区保护法律现状和主要问题 　　3.1 我国风景名胜区保护法律现状 　　自1982年国务院公布第一批国家级风景名胜区以来,目前我国国家级风景名胜区有187处,省级风景名胜区有698处,风景名胜区总面积约占国土面积的1.89%。虽然我国目前还没有一部真正意义上的《风景名胜区法》,但是相关的法律法规也非常之多。这些法律法规对于风景名胜区的资源保护、规划利用等各方面也发挥了重要的作用。 　　我国关于风景名胜区保护最基本的法律规范是国务院在2006年12月1日颁布实施的《风景名胜区条例》。还有建设部发布的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》、《风景名胜区环境卫生管理标准》等。这些是针对风景名胜区保护的专业性立法。此外我国法律法规中与风景名胜区保护有密切关系的还有如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国森林法》等。 　　目前我国大部分省市的人大及常委会、人民政府为了加强辖区内风景名胜区的管理,依据国家相关法规,结合本地实际情况,制定了许多地方性风景名胜区法规或规章。如《杭州西湖风景名胜区管理条例》、《云南省风景名胜区管理条例》等。对于各地方风景名胜区的管理和保护作出了更为详细具体的规定。 　　3.2 我国风景名胜区保护法律存在的主要问题 　　我国建立风景名胜区管理体系已有30多年,一方面在风景名胜区资源法规建设、资源调查与评估、规划建设与管理、资源保护与利用等各方面取得了显著成绩,一大批珍贵的风景名胜区资源纳入了国家保护和管理的轨道;但另一方面,随着经济社会的发展,一些风景名胜区在利益的驱使下被“过度开发”、急功近利、管理无序导致风景名胜区“城市化”、“人工化”、“商业化”现象日益严重,严重威胁了景区的健康可持续发展,使风景名胜区宝贵的自然资源和文化遗产岌岌可危。而导致这些问题的重要因素就是法律法规的薄弱和不完善。 　　3.2.1 立法层次较低 　　在立法层次上我国风景名胜区的开发和保护工作是以国务院2006年12月1日颁布实施的《风景名胜区条例》为主要的法律依据。但该条例只是属于行政法规,在法律体系中位阶低于法律。这样就导致在风景名胜区开发保护过程中常常不得不让位于其他法律法规,导致一些合法性的破坏性开发行为的发生。 　　3.2.2 管理体制不顺,职责不清 　　风景名胜区管理体制是指关于风景名胜区管理的组织机构设置、地位、职责和内部权