论我国委托行政审批制度的完善——以食品药品监 管系统为视角-on the perfection of chinas entrusted administrative examination and approval system —— from the perspective of food and drug supervision and control system.docxVIP

第一章委托行政审批概述一、委托行政审批的界定委托行政是指行政机关因受条件限制或由于特殊原因，无法亲自行使某项 行政职权及管理任务，或为节约行政管理成本，或为提高行政管理效能，需要由 其他行政机关、社会组织或人员代为行使职权①，或者由其他行政机关、社会组 织或人员行使职权更为便利、更为效能，且行使效果上等同，而将相关行政职权 委托给其他行政机关、社会组织或者个人，由其代为行使的行政方式。受委托者 只能以委托机关的名义行使职权和实施管理，在委托范围内开展活动，所产生的 法律责任由委托机关来承担，如在委托范围外开展活动，产生的不利后果则由受 委托者自行承担。行政委托帮助解决了具体实施问题，但不能解决职权归属问题。由于行政权的不断扩张、行政事务范围涵盖的日趋扩大以及服务行政理念 的持续深入，委托行政在行政审批、行政检查、行政处罚等多种行政行为中均得 到了使用。特别在行政审批制度改革和简政放权的大潮中，委托行政得到了广泛 的应用，上级行政机关将自身的行政审批权的全部或部分委托下级行政机关办 理，由下级机关代其行使，将这种行政审批的向下委托称之为委托行政审批。二、行政审批改革与委托行政审批行政法体系对委托行政的规定极为有限，委托行政审批难以找到相应的规 范依据，除《行政许可法》（2004 年 7 月施行）第二十四条规定“行政机关在 其法定职权内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政 许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告” 外，缺乏其他相应的法律规范，实践的探索缺乏理论的指引和回应。从实施效果 看，委托行政审批一方面弥补了行政机关自身存在的缺陷，在贯彻执行国家方针 政策方面发挥了重要作用，另一方面由于现行法律、法规对委托行政审批的规定 比较欠缺，也出现了一些问题。本文用到行政审批、行政许可、非行政许可审批 这相关的三个概念，根据文件规定和管理惯例，行政审批为上位概念，行政许可 与非行政许可审批为并列性的下位概念。因委托行政审批与行政审批制度改革和简政放权密切相关，就先从行政审 批制度改革的梳理入手，作为观察和分析委托行政审批的切入口。行政审批制度 改革作为行政体制改革乃至政治体制改革的重要环节，与政府管制、市场准入、 自由竞争等密切相关，是政府努力改良管理、放松管制的重要举措，这些年来力 度不断加大，获得了公众的认可和好评。管理层已形成共识，即一方面是让市场① 胡建淼：《行政法学（第三版）》，法律出版社 2010 年 2 月版，第 132 页5的归市场政府的归政府，向市场向社会放权，取消部分审批事项，另一方面是下放管理和审批权，向地方放权使地方切实拥有管理和服务本地经济发展的匹配权 限，甚至可以说向地方放权的探索深层里也是向社会放权的过渡准备形式，这是 行政审批制度改革的两条主要思路。为能清楚委托行政审批的应用，先回溯下行 政审批制度改革的历程，自 2001 年 10 月国务院召开行政审批制度改革工作电视 电话会议全面启动行政审批制度改革工作以来，国务院分别于 2002 年、2003 年、 2004 年、2007 年、2010 年、2012 年、2013 年进行了多次改革。2012 年在进一 步取消与调整审批事项的基础上，允许个别试点的省级政府自主决定在本行政区 域内停止实施或调整行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目，加 大了地方自治权。2013 年本届政府改革力度最大，一年中又有数次改革。各省 级政府、市级政府也纷纷启动行政审批制度改革与国务院改革相配合呼应，国务 院层面与省级政府、市级政府层面因行政权力的大小不同，改革行政审批制度的 主要方式也有所不同，本文所指的委托行政审批主要是省级政府、市级政府层面 所采用的，而非国务院层面的，但为了说清缘由，先从国务院层面的改革入手, 见表 1-1，再以省级政府、市级政府层面的改革为主展开分析。表 1-1：国务院历次行政审批制度改革的主要方式改革时间改革方式取消（项）下放管理层级（项）改变管理方式（项）合并（项）2002 年 11 月789///2003 年 2 月406/82（移）/2004 年 5 月3854639（移）/2007 年 10 月128298（调）212010 年 7 月11371//2012 年 9 月1711179（减）172013 年 5 月7120//2013 年 11 月5329//合计211631213838占比81.3%12.0%5.2%1.5%注：改变管理方式是指移交行业组织或社会中介机构管理（移）、调整实施机关（调）、减少审批部门（减）。表内数据来源于中国机构编制网“行政审批制度改革”板块下各相关文件。从上图可见，作为政策调控枢纽的国务院，行政审批制度改革采用实质性 手段，以“取消”审批事项和“下