合作生产理论与公共服务治理思维转换.docVIP

合作生产理论与公共服务治理思维转换 　　收稿日期：2012?01?20 　　 基金项目：华北电力大学中央高校基本科研业务费项目资助（09QR54）。 　　 作者简介：陈建国（1980-），男，河南灵宝人，华北电力大学人文与社会科学学院讲师，博士。 　　 　　 摘 要：公共服务治理的传统模式认为政府等公共部门负责公共产品或服务的供给，而市民是消极等待的消费者。新公共管理运动提出“掌舵而不划桨”，重组了公共产品或服务的生产安排，但仍没有改变公共部门与市民间的关系。而合作生产理念将公共产品或服务的供给过程看作是公共部门等供给单位与市民合作互动的过程，双方之间是合作互赖的关系。这一理念突破了公共服务治理的传统模式，对于改善公共服务治理绩效具有重大意义。 　　 关键词：合作生产；公共服务治理；合作互赖 　　 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０2－0063－05 　　 　　 　　 近年来我国政府在社会治安、城市垃圾处理等公共服务领域都投入了大量的人力、物力和财力，进行了民营化、社会化和专业化的改革，但是相关领域的公共服务并没有随着资源投入的增加而出现明显的好转。例如，在社会治安领域，各级政府将大量的人力、物力、财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量却不断增加，在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。我们实际上已经陷入“维稳的怪圈”[1]。 　　 从理论来看，我国学者对社会公众在公共服务供给过程中的角色的关注和研究远远少于对政府及市场在公共服务供给过程中角色和功能的研究。由于计划时期政府垄断公共服务导致短缺的教训，以及受到西方民营化改革等理论的影响，中国学者关于公共服务供给研究，非常关注市场等民营化的策略[2]；少有的三篇文章研究了农村公共服务供给中的参与机制[3]；国内的另一部分学者提出了合作治理，但其所讲的主要是由多元治理主体通过合作互动的方式而开展的社会治理[4]。相形之下，西方的学者不仅开发出了合作生产理论［5］，而且将其广泛地应用于城市治安[6]和教育[7]等具体的公共服务领域。 　　 如何来解释这些困惑？如何进一步从理论上理解公共服务供给过程？本文首先将对公共服务供给的传统思维进行反思，在此基础上介绍、引入合作生产理论，最后结合对公共服务供给传统思维的反思和合作生产理论①的启示，提出合作生产理论对于改善我国公共服务供给绩效的启示意义。 　　 一、 超越公共服务治理旧思维 　　 长期以来，社会科学家认为公共部门是为市民供给服务的机构（例如警察、教育和福利等领域），即将市民置于服务的消极接受者的地位。市民或者接受公共机构所能生产的最好的服务，或者通过投诉等方式表达自己对公共产品或者公共服务的需求。在传统的公共服务治理思维中，公共部门处于公共产品或者服务供给的绝对主导地位，负责公共产品或者服务的决策、资金筹集（主要通过税收）、生产安排，以及公共产品或者服务的具体供给过程。公共部门通过其组织即官僚体系并遵循一套与官僚体系相应的制度、规则和程序来完成公共产品或者公共服务的供给。作为消费者的市民则是处于消极等待的地位，他们从根本上讲不参与公共产品或者服务的供给过程，只是通过一定的渠道表达他们对公共产品或公共服务的需求、评价或者抱怨而间接地向负责公共产品或服务供给的部门施加影响（参见图1）。 　　 　　图1 传统公共服务治理模式 　　源起于20世纪80年代并很快席卷全球的新公共管理运动触及了政府与市民之间的关系，但因对企业、市场的过度迷信而走上了另一个极端。这一改革的共同内涵主要体现在：企业管理技术的采用、服务及顾客导向的强化、政府体系内部市场机制及竞争机制的引入。借鉴企业管理理念来改造政府的这种思维和做法是出于对僵化的官僚制的厌倦和反叛，其目标是要将治理实践从政府本位和由政府主导的窘境中解脱出来，确立以公民为本位和由公民主导的治理格局。这样的理念诉求在公共服务治理中主要体现为政府与公民关系的调整，其在治理实践中对应的策略就是“顾客导向”，其实就是要将“企业-顾客”关系复制到“政府-公民”的关系中来。顾客导向的政府将传统上以精细分工为手段，生产和提供大批量、规模化的公共产品和服务的工业型社会，转向以无缝隙的方式生产和提供多品种、小批量、柔性化公共产品和服务的社会②。顾客导向策略要求把顾客作为宝贵的资源，要求组织站在顾客的角度和立场进行考虑，将组织绩效的评估和满足顾客的需求结合起来，从而达到满足顾客需求，避免官僚制的僵硬和缺乏回应性的缺点。顾客导向策略体现了开放、民主、服务的治理理念，其引入有助于促成政府对公众需求和偏好的回应性，但是顾客导向理念也并非完美无缺。台湾学者吴琼恩认为,政府再造运动把公民视为政府的顾客,而非政府的“老板”,将公民与政府之间的复