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公共财政在和谐社会构建中制度创新与绩效评价 　　摘 要：在构建和谐社会的框架下，公共财政被普遍认为是防范和化解公共风险的最主要手段。事实上，立足中国实际，考虑到目前财政体制、财力的可承受能力，谋求公共财政与和谐社会的协调发展无疑是更为现实、更具可操作性的研究思路。基于上述观点，本文从“推动社会经济的和谐发展”与“推动自身的体制完善与和谐发展”两个方面理解和考察公共财政在和谐社会构建中的定位，据此设计出一套公共财政对和谐社会贡献程度的指标体系，并对1995―2004年公共财政在和谐社会构建中的绩效进行了综合评价。 　　关键词：公共财政；和谐社会；制度创新；绩效评价 　　中图分类号：F810文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X（2007）12-0003-08 　　 　　一、引 言 　　 　　改革开放以来，我国经济实现了20多年的高速增长，成就举世瞩目。然而，在总体经济持续繁荣的背后，也逐步积累了诸多“不和谐因素”，如居民收入差距和地区差距不断拉大、“三农”问题非常突出、社会保障制度不健全、生态环境持续恶化等，这些“不和谐因素”有的是因为在经济体制转轨中为保证经济的发展而不得不做出的牺牲，有的则是当前经济发展模式下经济社会中可能存在的阻碍可持续发展的公共风险。1998年以来特别是进入21世纪以后，中国政府实际上一直在面对和思考着这些战略性、全局性的问题。近年来，中国政府关于第二阶段战略的基本思想与评价标准已系统形成，主要体现于十六大报告、十六届三中全会《决定》、科学发展观和十六届四中全会《决定》中。提出要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点。正是在这样的背景下，中国提出了构建和谐社会的伟大战略构想，可以说，和谐社会的提出是转轨进程发生阶段性转换的必然要求。 　　转轨的整体性和复杂性决定了和谐社会进程中的全面、配套改革的长期性、艰巨性，这就需要以强大的财政能力作为基本前提，确保政府能够从容应对改革与发展中出现的各种公共风险。但在新体制形成过程中，由于种种原因，往??无法很快实现政府职能的转换，也无法建立与市场体制要求相配套的财政支持体系。这就必然导致在转轨中后期，财政同时承受着处理传统体制欠账和新体制欠账的双重压力，隐性债务、或有债务的风险骤然加剧。因此，从中国经济社会发展的实际情况着手，分析公共财政在和谐社会框架中的定位和公共财政政策工具在推进和谐社会中的实现路径，是和谐社会构建中亟待解决的重要课题；同时，对于公共财政在和谐社会中的作用，理论界和实践中仍存在着一些争论，比如按照构建和谐社会的时间表，公共财政的各项政策工具在各个阶段对于和谐社会的推进作用究竟如何？公共财政整体对于和谐社会的贡献如何？如何检验所制定的相关政策的每一步进展？本文的一些研究结论可能对解决这些问题有所启示，同时也是作为一个实践框架对和谐社会构建和财政制度继续创新所进行的前瞻性思考。 　　 　　二、公共财政在和谐社会框架中的定位与制度创新 　　 　　（一）体制完善阶段的转轨成本与公共风险 　　作为典型的转轨经济国家，中国目前正运行在以1978年为起点，以和谐社会和基本实现现代化为终点的转轨进程中。如果将“1998―2004年”作为转折点根据笔者的研究，在转轨前期与转轨中后期之间事实上存在的不是一个转折点，而是一个转折时期，可将它界定在“1998―2004年”的区间内。参见吕炜-经济转轨理论大纲［M］-北京：商务印书馆，2006-，则转轨前期的目标主要是打破计划体制、建立市场体制，结束短缺经济，解决温饱问题，这一阶段不可避免地会发生不顾一切地追求经济高速增长的集体行动趋向，在取得一定成就的同时也付出了高昂的交易成本。为了实现快速工业化和经济增长的目标，政府在计划经济体制下与公众之间相应形成了一系列的社会契约，这些契约一方面要求公众必须忍受工业化和经济增长带来的消费利益的牺牲，以使积累保持在较高水平；另一方面则通过统一标准将较低价格的福利和社会保障安排于企业成本或单位中。改革开放后，新的福利契约逐渐通过市场机制来配置，而旧的契约（如价格补贴支出、国家公务员和企事业单位职工的公共医疗费、公共养老金、公共住宅和公共失业保险方面的支出、城乡居民家庭子女受教育的公共补助等支出都是其中的内容）的解除与补偿则被搁置下来，不得不在下一阶段加以解决。这些未偿费用的不断累积就成为转轨中后期社会经济中巨大的公共风险和改革的硬核。 　　目前，公共风险主要来自两个方面：自然环境的不确定性和社会发展过程的不确定性。前者表现为地震、干旱、台风、洪涝等自然灾害以及与粗放型增长方式密切相关的乱征土地、环境污染、资源紧缺等问题；后者则集中表现为经济运行的不稳定而可能引致的经济危机，转轨前