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公共财政框架下政府预算监督新视角 　　摘要：公共财政框架下预算监督的含义应包括两个层次，即基础层次和目标层次。预算监督的基础层次是对预算编制、预算执行、预算调整及决算等活动是否符合相关法律法规的监督，目标层次是通过预算对政府活动、社会公共资源流向进行监督。在实际工作中，我国对以上两个层次的监督没有区分、不够重视，导致了一系列问题。为使我国预算监督在公共财政框架下更好地发挥作用，应从法律上明确两个层次预算监督的关系以及重要性，并对政府预算监督程序进行详细规定，以保证社会公共资源被用于满足社会公共需要。 　　关键词：公共财政；预算监督；基础层次；目标层次 　　中图分类号：F812.3　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2009)10-0037－05 　　 　　在我国大举建设公共财政的进程中，政府预算作为公共管理的工具应该发挥重要的监督作用。但是，在目前的实践中，我国预算的监督作用发挥很有限。为让预算监督职能更充分合理地发挥作用，应重新审视以下两个问题：一是预算监督的含义，二是如何更好地在公共财政框架下实施预算监督。鉴于此，本文从公共财政体系下预算监督的含义出发，将预算监督分为两个不同的层次，并以此为基础研究我国预算监督存在的问题以及相应政策建议。 　　 　　一、对预算监督的新理解 　　 　　目前国内已有许多预算监督方面的研究，但大部分研究是基于对预算编制、执行、调整、决算等方面的监督开展。本文认为，公共财政框架下预算监督的含义应该是更深层次的，即预算监督实质上是通过以上基础层次的监督来实现对政府行为的监督和对社会公共资源流向的监督。下面从公共财政框架下政府预算的定义及其职能出发，分析预算监督的两层不同含义。 　　 　　(一)公共财政框架下政府预算的定义及其职能 　　公共财政是为市场提供公共服务的政府财政。其基本特征体现为：以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心；以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式；以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制；以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。 　　在公共财政框架下，政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。本文认为，公共财政框架下的政府预算是要反映公共财政的特征：政府预算的编制要符合市场经济的法治性特征；政府预算所涉及的财政收支应是“取民之财，用之于民”；政府预算的编制、执行、决算、监督等过程有相应权力机关进行监督制约；政府预算信息应公开、透明、完整等。对于政府预算的职能，已有学者指出：政府预算是反映政府公共政策的重要途径，政府的很多重要经济政策通过政府预算得以实现。作为政府筹集分配资金的重要工具，政府预算有分配职能、调节经济职能、反映和监督职能。 　　 　　(二)预算监督的两层含义及其关系 　　对于预算监督的含义，我国许多学者都已有明确定义。一般认为，预算监督是指预算监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的监察和督导。 　　从以上定义看，预算监督是对“预算”这项活动的合法性及合规性进行监督。但是，本文认为，预算监督的含义应该有两层：第一，监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整及决算等活动是否符合相关法律法规的规定进行监督。第二，监督主体以政府预算为媒介，对政府活动、社会公共资源流向进行监督。即通过政府预算，监督各级政府从社会中获得收入的合法性，以及监督各级政府是否将财政支出用于提供社会所需的公共服务和公共产品。公共财政的公共性、法治性在该层次的监督中得到深刻体现。 　　在以上两个层次的预算监督含义中，第一层是基础，第二层是目标。在公共财政框架下，两者是缺一不可的。第二层目标需通过第一层才能实现，第一层则在实现第二层目标的过程中得以夯实。这是因为，公共财政是具有法治性、公共性的财政体系。为使财政资源真正用于满足社会公共需要，就必需对政府预算的编制、执行、调整及决算的全过程进行监督，使其符合法律规定。另外，以政府预算为媒介对政府活动进行监督的同时，也就是对政府预算各程序进行监督，使其合规。所以，预算监督除了是对预算的监督外，还是对政府活动的监督。在下文中，本文将预算监督第一层含义称为基础层次，第二层含义为目标层次(如图1)。 　　 　　二、预算监督两层含义的异同比较 　　 　　(一)预算监督两层含义的区别 　　1　监督目的不同。预算监督的基础层次是为使政府预算编制、执行、调整、决算等程序符合法律规范，没有违规现象；目标层次是通过预算确保政府财政行为符合公共财政要求，社会公共资源真正用于满足社会公共需要。 　　2