完善我国农村宅基地使用权流转制度法律思考.docVIP

完善我国农村宅基地使用权流转制度法律思考 　　 [摘要]我国现行法律严禁农村宅基地使用权的流转。中共十七届三中全会虽然提出要完善农村宅基地制度，依法保障农民宅基地的用益物权，但是关于农村宅基地使用权的流转问题，并没有像会前公众预期的那样给出明确规定。作者认为，严禁农村宅基地使用权流转带来了诸多现实困惑，因此，我国有必要从完善相关法律制度、赋予农民完整的宅基地用益物权、构建宅基地使用权流转市场及加强集体土地监管等方面，建立和完善农村宅基地使用权的逐步流转制度。 　　[关键词]宅基地；宅基地使用权；用益物权；流转 　　[中图分类号] F301.3；D922.3[文献标识码] A 　　[文章编号] 1673-0461(2009)04-0039-03 　　 　　一、我国农村宅基地使用权流转制度概述 　　 　　农村宅基地使用权是指农村村民依法对集体所有的土地享有占有和使用，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。[1]从其性质上讲，宅基地使用权是以农民的社员身份为依托，在集体经济组织所有的土地上发生的，与成员的社员权利和利益密切联系的一项特殊的用益物权。 　　农村宅基地使用权流转是指农村宅基地使用权的流通、转让。鉴于我国保护土地资源、特别是保护耕地的需要，以及宅基地与农民生存的关系，我国对农村宅基地使用权流转作出了严格限制，如《土地管理法》第62条的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》也规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。因此，我国目前禁止农村宅基地使用权的单独流转，但不限制在集体经济组织成员之间附随流转。实践中，在法律允许的范围内宅基地使用权也常常因地上房屋的继承、买卖、赠与、 　　出租等，被附随转移。 　　 　　二、限制农村宅基地使用权流转的现实困惑 　　 　　1.??转机制不畅，土地资源浪费严重 　　随着我国城市化进程的不断加快，大量农村人口涌入城市，近年来农村出现了大量的闲置住宅。许多房屋年深日久无人维护，毁坏后不能再行居住，又无法出卖，许多地方出现“空心村”现象。但是在现有制度下，因地上建筑物仍存在，集体经济组织无权收回宅基地，导致大量宅基地闲置浪费。根据相关资料统计，近年来，东部发达地区有5%至10%的农民在城市里购房，约有1，500万户左右宅基地处于闲置、空巢状态[2]。同时，随着农村新增人口的增加及改善住房条件的需要，新申请宅基地的数量逐年上升。有资料显示，1980年以来我国平均每年有2%的农户自建新房，年竣工面积在4亿平方米[3]。由于农村缺乏建设规划，乱批乱建、超标准建房的现象很多，村庄外围急剧扩张，占用了大量的集体土地，甚至将原有农用地变为宅基地，侵占耕地的现象十分严重。国土资源部统计到2006年我国耕地面积已经减少到18.27亿亩，近几年几乎以每年1，300多万亩的速度递减，其中农村建设用地需求的增长是主要原因之一，这种现象明显有悖于我国保护耕地的基本国策[4]。据测算，如果实现对废弃及闲置宅基地的再利用，通过对“空心村”的治理或退宅还田措施实施，可以增加有效耕地约4，000多万亩[5]。 　　2.利益驱动，隐形流转频繁 　　在我国社会主义市场经济发展过程中，农民的市场经济意识不断提高。在城乡结合部及经济发达等房屋需求旺盛的地区，受向城镇居民出售房屋获得巨大经济利益的吸引，宅基地使用权流转的地下隐形市场悄然形成，并屡禁不止。其中最主要的流转形式是非法买卖，主要表现为：一是集体经济组织成员之间直接买卖宅基地。有些村民为了多获得宅基地，限于“一户一宅”相关法律规定，无法依法申请并获得宅基地，需求方即向其他村民购买宅基地；二是集体经济组织之间买卖宅基地。笔者在调研时发现，有些人口相对稀少、集体土地比较富余的村庄，存在着通过规划、整理出成片宅基地，将其出售给人口密集、集体土地稀缺的村庄作为宅基地等建设用地，以此为村集体创收的现象；三是城镇居民到农村购买宅基地，由于近年来城镇房价的不断攀升，城镇居民的住房需求开始转向城郊，村民便将自用住宅及宅基地出售给城镇居民或外来人员，北京通州宋庄的“画家村”并非个别现象。该等宅基地流转的共同特征是相关当事人“私下”交易，隐形流转，严重扰乱了我国的土地管理秩序，有悖于我国的相关法律规定，不可能获得法律的支持。 　　3.监管缺位，权属关系混乱 　　尽管我国在宅基地管理方面制定了一系列法律法规，对宅基地的占有、使用及审批程序等都有明确的规定，但是实践中农村宅