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应对重大自然灾害资金筹措与运行机制 　　摘　要:汶川地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震,赈灾及灾后重建资金的筹措与运行是抗震救灾的重要任务之一。本文在系统分析赈灾及灾后重建资金需求结构的基础上,提出了全方位的资金筹措及配置方式,研究了赈灾资金的使用与管理,并在体制和制度层面进一步思考了如何构建应对重大自然灾害的资金筹措与运行的长效机制。 　　关键词:重大自然灾害;资金需求结构;资金筹措;资金使用;资金运行机制 　　中图分类号:F123?16　文献标识码:A　文章编号:1000-176X(2008)07-0008-07 　　本文系东北财经大学经济与社会发展研究院“众志成城: 5. 12汶川大地震抗震救灾研究”课题组应急研究成果。课题组总负责人:宋旭光,庞明川。本研究报告负责人:曹志来。研究小组成员:王伟同,吕怀涛,孙克竞,管永昊。 　　收稿日期: 2008-05-28 　　 　　 　　作为新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震,汶川地震的抗震救灾和灾后重建工作无疑是一项巨大的、复杂的系统工程,其中救灾和灾后重建资金面临着规模巨大、结构复杂、时间冗长而持续的困难局面。因此,在对赈灾及灾后重建资金需求结构进行系统分析基础上,如何积极、有效地筹措赈灾资金,科学统筹、协调好赈灾资金的管理与配置,建立完善、长效的资金筹措与运行机制,努力保障受灾地区群众基本生活,尽快恢复生产、重建家园,是政府和全社会在应急救灾及灾后重建相当长一段时间内的重要任务之一。 　　 　　一、赈灾及重建的资金需求结构分析:以汶川地震为例 　　 　　综合考察近年国内外应对自然灾害的社会行动,一般都从纵向时序和横向重点两个方面对灾后重建这项系统工程进行考察和把握,相对应而言,灾后重建资金的需求结构也有其纵向时序的阶段构成和横向重点的截面构成两类。 　　 　　(一)资金需求的阶段构成 　　汶川地震赈灾和灾后重建资金需求从纵向时序上可以分为“抗震救灾”、“安置恢复”和“灾后重建”三个阶段,资金需求在时间跨度上会在这三个阶段上持续性体现,不同阶段资金需求的特点会有所不同。 　　 　　1?抗震救灾阶段 　　即“救人为第一要务”的阶段。这一阶段由于距离灾害发生时间最近,资金需求最急迫,一般不明确区分资金的具体需求者,资金需求通常由国家应急机制解决。 　　 　　2?安置恢复阶段 　　即转移受灾群众并使其生活得到暂时安置、可以展开自救互救的阶段。汶川地震由于灾害范围广、持续时间长、余震不断,使抗震救灾阶段与安置恢复阶段交叉并行,目前抗震救灾阶段还未结束,但是安置恢复任务已经十分紧迫。 　　 　　3?灾后重建阶段 　　即在受灾群众基本得到安置情况下展开的生活恢复、生产恢复、经济恢复阶段。这一阶段从国际经验和有关部门调查估计的情况可能长达5―10年,因此是对资金需求规模最大也是最复杂的阶段。这一阶段由于时间跨度较长还要细分为“紧急性恢复”、“全面性恢复”和“建设性恢复”等阶段,其中紧急性恢复阶段主要应对安置阶段后灾民生活上的迫切问题,如安置阶段后的过冬、医疗、教育、生活来源等问题;全面性恢复阶段则在此基础上要解决工农、金融、服务等生产恢复问题,实现灾区的全面复苏;建设性恢复阶段则根据我国经济社会发展的现实要求,在灾区经济全面复苏的基础上,使灾区人民达到较之现在更高的生活水平。这一阶段中对灾后资金的需求全面、复杂、持续,仅依靠政府财政和各种捐助远远不够,必须有效调配全社会的资源、资金积极参与,因此这一资金需求是灾后重建中最为严峻的考验。 　　 　　(二)资金需求的重点构成 　　资金需求横向的重点在各社会系统恢复阶段中均有相类似的结构,只是不同阶段其重要性不同。因此,从整体把握救灾工程资金需求结构的角度,资金用途将是合适而重要的参考;结合汶川地震,我们认为,赈灾和灾后重建的资金需求从横向上按照重点会在这四个方面集中体现。 　　 　　1?生活物资方面 　　生活物资是受灾群众最基本的生活保障,这次地震对灾区的生活物资近乎摧毁性的破坏,使得千万灾民面临生存危机,因此生活物资作为最基本的需求在资金需求上体现出长时间的持续性,将贯穿整个灾后重建过程始终,但是会随时间推移表现出规模由大到小,紧迫性由强到弱的趋势。 　　 　　2?基础设施方面 　　基础设施如交通、通讯、电力、水力等受此次灾害影响最为明显,不仅给抗震救灾工作带来巨大困难,也占据灾害损失和资金需求的重要比重。基础设施抢修是抗震救灾顺利进行的保障,更是灾后重建阶段的重要基础,因此在灾后重建的初期对资金需求表现极为突出,同时由于其单项投入巨大,要求对资金集中使用,在资金需求上还表现出大规模性、高强度性。 　　 　　3?社会事业方面