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我国城市公用事业民营化负面效应及其对策 　　收稿日期：2011-07-28 　　基金项目：国家社会科学基金项目“我国城市公用事业民营化与管制政策研究”（10BGL101） 　　作者简介：王俊豪（1956-），男，浙江嵊州人，教授，博士生导师，主要从事产业组织和政府管制等方面的研究。E-mail: wjunh@zufe.省略 　　摘 要：我国城市公用事业民营化已在促进城市公用事业效率，增强城市公用产品的供给能力等方面取得了初步的成效。但在民营化中也出现国有资产流失、价格过快上涨、普遍服务难以保障、政府承诺缺失和政府高价回购等负面效应。针对这些问题及其产生的原因，减少民营化负面效应的基本对策是，建立与完善有关民营化的法规政策体系、明确城市公用事业的管制机构及其职能和加强对城市公用事业的政府责任来促进城市公用事业民营化的顺利发展。 　　关键词：城市公用事业；民营化；公益性 　　中图分类号：F810.455 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2011）09-0114-05 　　 　　一、引 言 　　城市公用事业主要是指可通过市场交易而赢利的城市供水、供气、供热、公共交通、污水和垃圾处理等行业的总和。由于城市公用事业具有基础性、垄断性、外部性和公益性等特点，长期以来，我国对城市公用事业实行国有企业垄断经营的管理体制，但随着社会经济和城市公用事业的发展，国家经济体制改革的深入，这种体制所产生的经营效率低、缺乏竞争活力和单一的投资渠道造成投资严重不足等弊端日益明显。因此，我国对城市公用事业实行了民营化改革。城市公用事业民营化是一个在城市公用事业领域逐渐扩大民营企业的经营范围和比重，相应缩小国有企业经营范围和比重的过程。从理论上分析，“民营”是一个与“政府直接经营”（或称“官营”）相对应的概念，“民营”的实质在于“非政府”、“非官方”直接经营［1］ 。在生产资料民有的情况下，当然实行“民有民营”，但即使在生产资料国有的条件下，也可以实行“国有民营”。也就是说，“民营”与生产资料所有制没有必然联系，“民营”不等于“私有”，民营化也就不等于“私有化”。 　　目前，国内外学者对如何评价城市公用事业民营化的成效还存在较大的争议。Mitsuhiro和Masatsugu等国外学者的实证研究结论是民营化提高了城市公用事业的经济效率，降低了产品或服务价格，增进了消费者福利； 而Ernst等在肯定民营化成效的同时也指出，民营化过程中存在民营企业垄断侵占了消费者利益，对公用事业投资不足等问题，表现出民营化的局限性。由于我国城市公用事业民营化的时间较短，对这一改革成效的评价更有争议，如卢洪友与张昕竹通过案例研究认为，民营化在促进竞争，提高生产效率方面产生了积极作用［4-5］；而陈明与周林军等则指出，民营化中存在腐败现象，造成国有资产流失，新的失业等负面效应［6-7］。可见，如何客观、公正地评价城市公用事业民营化成效是一件非常复杂而富有挑战性的工作。这不仅与特定城市的特定公用事业民营化的考察期跨度相关，而且更与评价民营化成效的视角与标准密切相关。 　　本文在肯定民营化对促进城市公用事业经济效率，减少政府财政负担，提高产品和服务质量，缓解城市公用产品供求矛盾等方面积极作用的前提下，主要讨论在城市公用事业民营化中存在的负面效应，并分析其深层次的原因，在此基础上，探讨如何减少这些负面效应。为更好地落实国家有关鼓励与支持民营化政策，进一步推动城市公用事业民营化提供理论依据和实证资料。 　　二、城市公用事业民营化负面效应的主要表现 　　1.国有资产流失和腐败问题 　　国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，以低于真实价值的价格出售国有资产，导致国有资产遭受损失。这可分为两种情况：一是由于低估国有资产的真实价值而低价出售造成的国有资产流失。二是明知国有资产的真实价值，出于某种目的而低价出售造成的国有资产流失。在城市公用事业民营化过程中，这两种情况都是存在的，有时两者交织在一起。如一些城市政府偏重眼前利益，试图通过国有资产的出让、转让和资产变现，以期解决由于财政资金短缺造成的城市公用设施建设不足问题，在缺乏对国有资产科学评估的情况下，急于对特定城市公用企业或项目实行民营化，结果使一些民营企业低价收购国有资产。需要特别警惕的是，有的国有资产流失和腐败有关。对此，斯蒂格利茨在研究世界上许多国家的民营化实践后形象地指出：“当政府官员认识到民营化意味着他们不再需要局限于每年获取利润，他们就会通过低于市场价格出售国有企业，为自己攫取一大笔资产价值，而不是将资产留给下一任官员。” 如果一些政府官员出于这种动机，就会设租招徕寻租企业，通过和企业合谋，有意低估国有资产，将国有资产低价转让给民营企业，然后双方从中获利，腐败因此而产生。