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政府在应对巨灾风险中角色定位 　　摘要：当今世界，巨灾事故频发，各国政府为应对巨灾风险相继建立了巨灾风险保障制度，但是这些制度在运营过程中出现了一些问题，使得政府的投入与预想的效果相差甚远。本文重点分析了政府在参与应对巨灾风险组建巨灾保障制度的过程中，常用手段的利弊及遭遇的问题，以此来探讨政府在对应巨灾风险中应确立的合适角色定位。 　　关键词：保险业；巨灾风险；风险融资；慈善危害；政府角色定位 　　文章编号：1003－4625(2011)04－0097－05 　　中图分类号：F842 　　文献标识码：A 　　 　　在过去的二十年中，巨大的自然灾害和人为灾难频繁发生：1992年美国安德鲁飓风直接经济损失31亿美元，1999年欧洲冬季风暴直接经济损失80亿美元，2001年“911”恐怖袭击直接经济损失400亿美元，2004年底印度洋海啸直接经济损失107.3亿美元，2005年美国卡特里娜飓风直接经济损失812亿美元，2008年中国四川地震直接经济损失1240亿美元。这些惊人的损失数据一次次挑战着人们脆弱的心灵。为什么巨灾事故近几年发生如此频繁，所造成的损失如此之大呢?因为全球气候变化使得重大自然灾害的规模和频率增加，而世界人口和经济的发展也导致灾害的经济后果更为严重，重建和恢复成本也更为惊人。 　　在这一背景下，为了应对巨灾风险，除了直接税收、贷款和救济等基本措施外，世界各国政府都在灾后加紧了建立专门性巨灾保障项目的步伐。例如，1942年惠灵顿7.2级大地震催生了新西兰地震和战争损失计划(1945年)的建立，该计划涵盖地震和战争风险；1964年新?大地震后，日本于1966年通过了地震保险法；1968年美国建立国家洪水保险项目，按补贴费率为居民和企业提供洪水保险；1992年安德鲁飓风之后美国佛罗里达建立飓风灾害基金。这些不同形式巨灾保障项目的建立，有力地缓解了世界各国政府面对巨灾的压力，稳定了各地区财产保险公司的经营。但是，这些巨灾保障项目中仍有很多没有达到预期设计目标，普遍存在着覆盖率低，保障有限，资金不足等问题。以美国的国家洪水保险项目为例，尽管政府给予优惠的补贴使得费率仅相当于全险的40％，但是民众的参保率仍然低??30％。巨灾事故还在不断发生，政府也在不遗余力补贴巨灾保障，为什么在这种情况下，巨灾保障项目的参保率确如此之低呢?难道人们所遭受的损失还不够惨重?难道政府的巨灾保障项目还不够优惠?不找到导致这一问题的根本原因，那么世界各国所建立的巨灾保障计划只会陷于两难局面：一方面政府的巨灾投入得不到应有的效果，巨灾保障不充足；而另一方面广大的居民参与积极性不高，使其生命及财产得不到应有的保障。在绝大多数人看来，像地震、洪水这样会危害大众的巨灾风险属于公共风险，公共风险应该由公共部门也就是政府机构来承担。事实上，政府历来都是巨灾风险的最大承担者(即使在保险比较发达的市场)，因为政府不仅要承担赈灾救济的开支。更重要的是灾后公共设施的重建成本，而后者在经济发达的今天，所需资金更为惊人。 　　本文重点探讨一下政府在参与应对巨灾风险，组建巨灾保障制度过程中遭遇的问题，以及政府应确立的合适角色定位，不理清这些问题，就不能对症下药，这些制度就不能平稳安全地运营。 　　 　　一、政府灾后融资手段及弊端 　　 　　传统上，政府在应对巨灾风险时多采用灾后融资手段，包括从其他预算项目中划拨资金、获取国内和国际信贷以及从多边金融机构借贷、增加赋税、很多发展中国家还依赖于国际救援。灾后的及时融资能够保证政府在第一时间行动起来进行赈灾救灾，减轻灾害所造成的后果，防止损失的进一步扩大，保障灾民的基本生活。 　　但是这些灾后融资手段存在着一些弊端：首先，从预算中划拨资金，影响了其他项目的持续发展，机会成本高；其次，从资本市场借贷往往成本较高，因为灾后的资本市场往往面临资金短缺、供不应求的局面，借贷成本昂贵；再次，增加赋税，无疑更进一步增加了国民的负担，抑制了私人消费和投资，妨碍了受损经济的重建和恢复；最后，国际救援往往不稳定而且不能及时到达，消极的等待只会延误赈灾和重建。 　　灾后融资所暴露的弊端已经使得很多国家特别是发展中国家不堪重负。据估计，1986年萨尔瓦多地震损失高达GDP的37％，1999年土耳其地震的损失占其GDP的11％，而2007年牙买加250年一遇的飓风更是造成了超过GDP200％的惊人数字。面对这些庞大的巨灾损失，无论是加税还是借贷，都不是这些国家短时间内所能负担的。消极的灾后融资使这些国家的政府财政背上了沉重的负担，严重得影响了这些国家的经济发展。那么制定合适的巨灾风险应对策略对一国政府来说显得尤为重要。 　　 　　二、政府灾前风险融资手段及作用 　　 　　面对无法避免的巨灾风险，作为必需的承担者，