浅析国有独资地方政府投融资平台问题与对策.docVIP

浅析国有独资地方政府投融资平台问题与对策 　　【摘要】国有独资的地方政府投融资平台占据各类地方政府投融资平台的主体地位，承担着地方公益性基础设施建设的任务，但存在目标定位混乱、治理结构失效等突出问题，需要从完善平台自身建设和加大宏观政策支持两方面入手解决。 　　 　　【关键词】国有独资 地方政府投融资平台 问题 对策 　　 　　地方政府投融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。与多元化形式相比，国有独资的地方政府投融资平台有自身的运行规律，也面临更为突出的问题。 　　 　　国有独资的地方政府投融资平台问题分析 　　 　　目标定位混乱。地方政府投融资体制改革经历了从政府主导向市场主导的市场化改革的过程，特别是十六届三中全会期间，国务院发布了《投资体制改革的决定》，明确了即使政府投资的基础设施投资也要引入市场机制，进一步要求提高政府投资的经济收益。但作为地方政府投融资的主要形式，国有独资的地方政府投融资平台实际上承担了公益性的基础设施建设任务，资产收益低下，甚至没有经济收益。究竟以追求社会效益、实现政府职能为目的，还是以追求利润、实现资产保值增值为目的，成为我国大多数国有独资的地方政府投融资平台公司面临的主要困境之一。 　　公司治理结构流于形式。现代公司制度是基于产权和治理独立原则以股东会董事会经理层的制度设计实现，但是国有独资的地方政府投融资平台不设股东会，实行董事会领导下的总经理负责制。这种公司组织机构设置具有产权和治理上的非独立性特征，无法实现政企分开。董事会成员由政府授权的部门或机构委任，而授权委任的主体部门和被选拔工作人员的部门之间通常存在相关的职能管辖关系。总经理虽然被要求由董事长按照市场方式公开竞聘产生，但是实际产生方式与董事长雷同。加之没有股东会，无法通过股东间的制衡关系保证董事会和总经理的独立决策权，董事会和总经理绩效考核与薪资发放又参照行政性标准，由政府授权的部门或投资机构???导，其现代公司制度的治理结构完全流于形式，没有任何实质上的独立性，必然出现政府意志左右企业行为现象。 　　资产结构失衡，融资途径狭窄。国有独资的地方政府投融资平台的资产项目构成中，无形和递延资产、流动资产两类占了资产总额的绝大多数。无形和递延资产一般是政府划拨土地使用权评估价值及相应的增加值，这部分资产在房地产市场持续增长时期具有较强的增值能力，但受房产调控政策影响，未来价值和收益面临不确定性，且土地使用权这种非货币资产变现能力差。因为国有独资的地方政府投融资平台没有经营性收入，所以现金几乎没有，流动资产主要是货币资金，都是各家银行项目贷款形成的派生存款，使用受到银行约束。国有独资的地方投融资平台总体资产流动性差，结构严重失衡。 　　国有独资的地方政府投融资平台资金来源多为两种：一是地方政府注资，国有独资的地方政府投融资平台多处市县等地，这些地方经济发展水平普遍较弱，财政能力有限，公共投资缺口较大，难以形成充足的资产投入；二是银行贷款融资，因为国有独资的地方政府投融资没有经营性收入，所以以政府信用或地方财政收入担保，从各银行借入资金，一方面银行贷款是完全商业性融资，融资成本高，并受到宏观货币政策的调控影响，另一方面由于各银行间没有实现信息共享，也容易形成同一资产重复抵押、多次贷款的现象。融资渠道狭窄导致国有独资的地方投融资平台患有严重银行贷款依赖症，融资能力受限，削弱了地方公益性基础设施的投资力度。 　　信息不透明，监管缺失。首先，外部监管缺失。国有独资的地方政府融资平台资金不属于预算管理，不接受公共监督体系的监管，财务信息缺乏透明度。其次，内部监管缺失。从资金运作实践看，国有独资的地方政府投融资平台只作为政府借款的主体，政府拥有真正的资金配置决策权，资金的使用者是政府的项目建设单位，另外，现有的公司治理结构流于形式，通常也不设监事会，一般由政府的相关职能部门行使监督权。 　　还款机制不健全，债务风险高企。由于国有独资的地方政府投融资平台几乎少有经营性收入，难以偿还未来的债务，所以融资的本息主要由地方政府财政支付。以某市某银行贷款为例，截止2010年6月，某银行为地方投融资平台贷款余额13.37亿元，以财政收入作为唯一还款来源的贷款13.37亿元，占贷款总额的100%。受土地财政性质影响，单一的财政收入还款途径具有风险性：一是政府财政政策具有不确定性，二是各地土地财政现状受地产发展影响，还款缺乏实质性内容和约束，三是借款期限多为中长期，约为5~8年左右，超过一届政府任期，无法保证下届政府必定如约兑现承诺，四是还款期限相对集中，到期还款压力巨大。 　　 　　国有独资的地方政府投融资平台公司发展对策 　　 　　明