检察机关对违法行政机关提起环境行政公益诉讼的可行性.docVIP

检察机关对违法行政机关提起环境行政公益诉讼的可行性 　　环境行政公益诉讼制度尚未在我国建立，不同的学者从不同的角度对其概念有不同解释，整合学者研究，笔者认为环境行政公益诉讼是指当行政主体的行政行为侵犯或可能侵犯公众的环境权益时，法律允许无直接利害关系的特定主体依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为进行审查并做出裁判的制度。在环境行政公益诉讼制度的构建中，最重要也是首先必须解决的是诉讼中原告资格的设计问题。作为我国法律监督机关的检察机关，具有公益特性，使其可以成为提起环境行政公益诉讼的适格主体。我国《行政诉讼法》明确赋予了检察机关对行政机关的法律监督权，由于缺乏相关制度的保障，使我国检察机关提起行政公益诉讼的工作无从开展，属于法律真空的状态。对此，是否应该赋予无直接利害关系的检察机关对违法行政机关提起环境行政公益诉讼?笔者对其进行如下探讨。 　　一、问题的提出 　　2012 年通过了民事诉讼修正案，其中一个亮点是确立了公益诉讼制度，明确指出可对污染环境的行为提起公益诉讼。其中起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”，但这项规定偏原则性，诉讼主体资格的界定仍很模糊，对于检察机关是否适格，学者、法官也各有不同观点，在实践操作中存在许多问题。目前我国新的《行政诉讼法》已通过，对环境行政公益诉讼制度并无涉及，但在原告资格认定标准上由“法律上的利害关系”改为“利害关系”，扩大了原告资格范围，允许无直接利害关系的公民、法人或其他组织提起行政诉讼，为行政公益诉讼打开了一扇大门。但依据我国国情，公民法律意识不高，如果将环境行政公益诉讼的原告主体资格扩大到没有直接利害关系的任何公民，会在实际操作中出现滥诉，导致司法资源的浪费。为了法治的“渐进”和“有机发展”，我们可以仿照新民诉中有关公益诉讼的规定将公民个人排除在原告主体之外，并对环境公益诉讼进行规定。 　　与普通诉讼主体不同，作为法律监督机关，由检察机关提起环境行政公益诉讼具有许多独特的优势，并且检察机关代表的是国家利益，其有义务维护国家的利益不受任何人侵害，对行政机关进行监督，制约行政权的滥用。所以当行政机关的违法行政行为造成或可能造成对环境的破坏时，其理应挺身而出。十八届四中全会积极呼吁探索建立检察机关提起公益诉讼制度和国家对环境问题的日益重视，这将给公益诉讼制度带来一场重大的改变。我们相信，在我国建立环境行政公益诉讼制度也指日可待。所以笔者认为应该对检察机关赋予环境行政公益诉讼原告资格，进一步扩大其司法职能，这对我国环境问题的解决具有重要的现实意义。 　　二、检察机关作为环境行政公益诉讼适格原告的域外考察 　　（一）美国 　　美国是环境行政公益诉讼制度的起源国家之一，也是行政公益诉讼制度发展最为完善和发达的国家。20 世纪 70 年代通过的《清洁空气法》规定任何人都可以以自己的名义对任何人按照法律的规定提起诉讼，原告资格十分广泛，这就是着名的公民诉讼条款。美国是一个典型的不严格区分公法和私法的国家，对行政纠纷适用民事纠纷处理程序。美国的起诉范围有两类，第一类是以造成环境污染的个人、企业或是各级政府在内的行政机关为被告,主张其行为违反环境法的有关规定或是行政机关未依法履行有关义务。第二类是以未能够履行法定自由裁量职责的联邦环保局局长为被告，这类案件，法院应持更加谨慎的态度。美国的检察官包括联邦检察官、州检察官和市镇检察官，基本职能都是对各种违法联邦法律和州法律的行为提起公诉。对《美国法典》等相关法律进行研究发现，只要行政机关的行为对国家的公共利益造成了损害，检察官就有权对其进行调查和提起诉讼。美国法院认为，“国会为保护公共利益，可以授权检察总长，对行政机关的行为申请司法审查，主张公共利益”[1]。美国公益诉讼一个突出的特点是“起诉意愿通知”，是美国公民诉讼制度的一道前置程序，是为了节约司法资源，提高司法效率，防止滥诉，起诉前要将起诉意愿通知送交即将成为被告的污染者或者行政机关，如果在 60 日内对其进行了改正，认真履行了职责，那诉讼就会被禁止。 　　 　　（二）德国 　　第二次世界大战以后，德国的工业经济迅速发展，也给环境造成了严重的污染。德国政府开始着手对自然环境保护进行立法。德国第52 次律师大会,开启了环境团体诉讼制度。德国的团体诉讼制度，是指在法律规定的特定领域赋予公益团体诉权就行政机关的任何违反环境法的行为以自己的名义向法院提起诉讼。除团体诉讼以外，还有民众诉讼、公益代表人诉讼和检察机关提起民事公益诉讼。德国与美国完全不同，坚持将法律作为公法、私法的划分，对检察机关提起行政公益诉讼进行了明确的法律规定。如《德国行政法院法》中提及为保障公共利益，联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人有权参与联邦最高行政法院、州高等行政法院