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完善社会建设和管理地方立法对策思路 　　前不久胜利闭幕的党的十八大提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的总体要求，对加强社会领域立法、为构建和谐社会提供法治保障指明了前进方向。作为地方立法机关，如何对社会建设和管理立法的范围边界、基本原则（理念）、难点重点、实现路径等未雨绸缪，系统化地进行研判分析和理论思考，是摆在我们面前的一项重要课题。 　　一、关于范围的界定 　　对于社会建设和管理的范围边界，当前我国理论界、实务界莫衷一是、各有歧见，大体有以下四种观点：基于经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体的社会建设；社会法意涵下的社会领域；社会领域立法含义下的社会领域；以保障和改善民生为重点的社会领域立法含义下的社会领域。 　　依笔者之见，对于社会建设和管理的范围毋需拘泥于概念的解析而陷入机械唯物主义泥淖，这是因为：第一，???论界、实务界的不同主张虽各有一定道理，但均存在逻辑缺陷，目前很难提出有充分说服力的统一的概念界定；第二，更重要的是，社会建设和管理本身是开放的、动态的，将随着时代的发展而不断变化。因此，我认为似应采取务实、建设的态度，从上海社会建设的实际出发，以问题为导向，来厘清当前和今后一段时期，探索社会管理创新需要通过制度化解决的矛盾和问题，作为社会领域立法的重点和主攻方向。具言之，社会建设和管理的立法应当与近年来全国人大常委会提出的以保障和改善民生为重点的社会领域立法趋于一致，主要涉及：教育、就业、收入分配、社会保障、健康及加强和创新社会管理方面的法律、法规。作这样的界定，与党的十八大精神高度契合，与上海市第十次党代会俞正声书记在报告中提出“努力创新管理机制，有效规范社会秩序”的要求丝丝入扣。 　　二、取得的成绩和存在的问题 　　近年来，在中共上海市委的坚强领导下，市人大、市政府积极作为，通过全社会各方面的共同努力，在社会建设和管理方面不断创新，积累了许多成功经验，取得了显著成绩，制定了一大批社会建设和管理领域的法规、规章，涵盖了教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、特殊群体权益保护、食品安全、社会治安综合治理等诸多领域，有些立法在全国还起到了示范效应。总体上，现有立法为本市社会建设和管理提供了有力的法制保障。具体表现在：第一，初步形成了科学合理的立法思路。在维护国家法制统一的前提下，遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，不照搬照抄上位法，不贪大求全，注重管用、有效。第二，立法民主化、科学化水平大幅提升。顺应经济社会发展的实际要求，通过多种形式推动公众参与立法，尤其是在涉及人民群众利益关切的关键条款上，广纳民意，凝聚共识，大胆探索，用智慧、魄力和韧劲来攻坚克难，在矛盾的焦点上“砍下”恰如其分的“一刀”。第三，重视立改废并举，及时开展法规清理并实时进行动态跟踪，以不断增强法规的社会适应性。 　　在肯定成绩的同时，毋庸讳言，其与现代化国际大都市的建设目标相比，仍然存在一些刻不容缓亟需解决的问题。第一，社会建设和管理立法方面缺乏明确的规划指引，法规内容相对狭窄且零散，还存在一些制度缺失和立法空白；第二，某些法规由于制定时间较早，现实情况发生很大变化，法规未能适应形势发展的需要而及时进行修订；第三，某些法规存在冲突和矛盾，尽管近年来通过修改或清理已经有较大程度的改善，但是并没有完全消除；第四，一些法规、规章在制度设计上存在身份化、碎片化的情况，一定程度上影响了法规的有效实施。此外，某些法规、规章未形成配套实施的“制度组合拳”，客观上也影响了法规的有效实施。由此可见，本市在社会建设和管理领域的立法任重而道远。 　　三、对策建议 　　在改善民生和创新管理中加强社会建设，在立法方面也应秉持“科学立法、民主立法”这一导向。具体而言，提出如下建议： 　　（一）创新立法理念，正确处理不同群体利益，合理调整社会关系。 　　随着我国经济不断发展，社会结构不断变化，不同的社会群体有不同的利益诉求。但是过去在立法时对变化了的新情况、新问题、新矛盾研究不深，政府、社会、市场等的社会管理边界不清，关系不顺。长期以来，我们把社会管理理解为政府对社会的主动干预，而社会则成为政府管理的对象，这种管理思想来源于传统的管理理念。在中国传统社会中，社会管理者和被管理者的社会关系，被看成是牧羊人和羊或厨师与食材的关系。例如，群租问题是近年来困扰政府和社会的一大难题，政府也下了很大功夫，但收效甚微。这固然有执法问题，但根子还是出在立法上。群租是一种房屋租赁行为，以往立法时，习惯于围绕政府部门的职责出发，很自然地将群租管理的职责落到房管部门。因为没有分清哪些方面该由政府管，哪些方面需通过市场调节，哪些方面应交给社会协商，其结果只能是屡禁不止。“居改非”、马路乱设摊等亦复如此。实践证明，传统的立法思路，是难以合理有效化解矛盾的，必须创新立法理念，正确