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我国保障性住房制度公共性缺损及其治理 　　摘要：保障性住房在满足中低收入家庭的住房需求、维护人的基本生存权和居住权利、促进社会和谐稳定方面发挥着重要作用。从目前来看，我国保障性住房制度其公共性在价值理念、供给主体、保障对象和实施手段等方面存在缺位或越位问题。需要重构价值理念体系框架、构建多元供给主体机制、健全保障对象分配与管理运行制度、完善公共权力监督体系等，以充分体现保障性住房的公共属性，从而切实保障和改善中低收入群体的住房民生。 　　關键词：保障性住房；公共性；住有所居；公共权力 　　中图分类号：D632.1 　　文献标识码：A 文章编号：1001—5981（2012）03—0076—04 　　保障性住房是具有公共属性的公共产品，其目的是保障人的基本居住权利和满足中低收人群体的合理住房需求。因此，保障性住房制度的实施，实际上是国家运用公共权力和公共资源，以解决广大困难群体住房问题和维护公平正义的过程，而公共性作为其本质属性贯穿始终。 　　保障性住房公共性主要表现在四个方面：一是价值理念的公共性，保障性住房制度的基本价值观是促进公共住房福利最大化和维护社会公平正义，只有坚持其公共性和保障性，才能确保“住有所居”既定价值目标的实现；二是供给主体的公共性，保障性住房建设是涉及土地、规划、金融、财税等诸多方面的系统工程，第一责任主体是国家和政府，这是由其掌握的公共资源和公共权力所决定，另一方面，企业、个人等其他主体也应当履行社会责任和公共义务；三是保障对象的公共性，不同于商品房的趋利性和私人性，保障性住房的供给对象是广大中低收入住房困难家庭，其实质是维护全体居民的公共住房利益和权利；四是实施手段的公共性，保障性住房制度需要动员大量社会公共资源，只有依靠政府实施公共权力手段才能实现，而政府公共权力源自公众共同权力的让渡，凝聚和体现的是公共意志，因此，必须防止其沦为少数特权群体以权谋私的工具。 　　1998年，我国全面推行住房制度改革，停止实物分房，实现住房的商品化和社会化。但在执行住房货币化改革的过程中，住房补贴的发放和群众对住房需求满足的程度不尽人意，住房不公平现象逐渐扩大，并且随着房价的飙升越来越恶化。原本是’以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房，由于政策目标不明，执行过程中失当、失控现象严重，已经无法履行满足中低收入群体住房需求的保障职能；另一方面，多地“开宝马住保障房”现象频频发生，保障性住房沦为少数人的特权工具，破坏了社会公平正义。因此，厘清我国保障性住房制度各环节中的公共性缺损问题并深入分析其内在原因，对于促进公共性回归和制度完善具有重要意义。 　　（一）价值理念的公共性缺损 　　1 价值原则的缺位 　　当前我国保障性住房制度社会公平价值原则的缺位，表现在未能发挥满足公共住房需求、校正公共福利偏离行为、提高社会整合度的基本功能，反而导致公共住房资源流失和不合理配置，引发一系列社会住房不公问题：一是地区之间的住房不公问题，各地保障性住房发展水平参差不齐，不同地区和城市的居民享受着不等的住房福利；二是城乡之间的住房不公问题，形成了城乡二元住房保障制度，农村居民往往被排斥在城市保障性住房制度之外，而面向农民工的城市公共租赁房规模远远不能满足每年约2亿城乡流动人口的实际住房需求；三是城市群体之间的住房不公问题，公职人员与非公职人员之间、本地户籍人口与非本地户籍人口之间、“夹心层”群体与非“夹心层”群体之间都存在着不容忽视的住房不公现象。 　　2 价值目标的错位 　　长期以来，无论是从制度设计还是政策导向上都不难发现，我国保障性住房制度的总体思路是以经济适用房为主，廉租房为辅。自1998年国家提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”以来，经济适用房投资规模逐年加大，全国投资总额从1998年的270.9亿元提升至了2010年的1077.7亿元，而各地对廉租房和公共租赁房建设的积极性则明显不高，项目完工率低，资金套取和挪用现象屡见不鲜。这表明，重售轻租的制度理念始终贯穿于保障性住房制度的发展过程之中，严重偏离了“住有所居”的价值目标。 　　（二）供给主体的公共性缺损 　　1 中央政府在资金统筹中的责任缺位 　　在我国保障性住房实际筹资过程中，地方政府往往被推上了筹资责任的最前方，中央政府财政支出相对薄弱。2011年，全国计划兴建城镇保障性住房1000万套，需资金约1.3万亿元，其中中央预计投人1522亿元，仅占11.7%。而地方政府从财政收入上看，省以上占80%，省以下仅占20%，收入明显不足。与此同时，保障性住房的建设规模逐年扩大，地方政府财政压力越来越大，部分财政薄弱地区在基础设施的配套资金供给上压力巨大。 　　2 地方政府在土地供给中的职能错位 　　当前，我国各级地方政府往往过度依赖“土地财政”及盲