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“代建制”管理模式下风险分析及其防范对策 　　[摘要]在我国推行投资体制改革的浪潮下，政府投资项目领域开始引入“代建制”，以期取得良好的经济效益和社会效益。然而不可否认代建制仍是新兴的管理模式，在实施中必然产生诸多风险。文章在我国目前推行的三种代建管理模式的基础上，分析了代建制管理模式产生的各种风险，并从完善法律法规、健全监督约束机制、培育项目管理公司和推行合同担保等方面提出风险防范对策。 　　[关键词]政府投资项目；代建制；风险；对策 　　[中图分类号]F270　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)04-0063-03 　　2004年7月，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》。在该决定的第三条第五款明确规定：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后???交给使用单位”。这表示国家以法规的形式，提出对政府投资项目推行“代建制”管理模式的要求。 　　一、“代建制”管理模式 　　政府投资项目，实际投资人应为全体公民，行使投资决策是国家计划主管部门，工程业主一般为工程使用单位，也是政府部门，代建制企业作为专业化、社会化项目管理机构以项目管理服务(PM)或者项目管理承包(PMC)身份代替业主实施工程项目建设管理全过程或者部分工作。由于代建范围和深度的不同，或者说业主委托职能和赋予职权的大小不同，从而形成了不同方式的代建管理模式。 　　(一)咨询代建模式 　　咨询代建模式是代建企业作为咨询身份承担原“建设单位”的部分职能，为业主提供建设管理过程技术和管理服务，业主保留招标选择承包商的权力，并且直接与承包商签订合同，主要合同风险由承包商承担，代建企业的角色相当于国外FIDID体系中的“咨询工程师”的咨询地位，在国内往往要求其具备监理资质并承担监理职能(见图－1)。 　　 　　(二)管理代建模式 　　管理代建模式是代建企业作为管理主体承担建设管理全过程服务工作，其身份是业主全权代理人，而不是咨询方，代建企业通过招标选择承包商并与之签订合同，承包商承担合同风险，代建企业通过招标选择监理机构，行使对承包商的监督职能(见图－2)。 　　 　　(三)承包代建模式 　　承包代建模式是代建企业不仅成为建设管理的主体，也成为合同风险的主要承担者，其代替总承包商的地位成为建设主体；业主通过招标方式选择代建公司，代建公司以中标价格作为最高成本限额对业主承担投资风险；代建公司通过招标选择分包商，负责实施建设工程；业主通过招标方式选择监理机构，行使对代建公司和分包商的监督职能(见图－3)。 　　 　　上述代建管理模式对比，我们可以看到：“咨询代建”的实质是把原来“建设单位”的部分职能向社会化咨询单位转移；“管理代建”的实质是把原来“业主”和“建设单位”的职能向社会化咨询单位转移；“承包代建”的实质是把原来“建设单位”和“承包单位”的职能向社会化咨询机构转移。从治理机构的层次上分析，“咨询代建”模式中代建企业处于从属地位，管理方式和风险分配依然属于传统管理模式范畴；“管理代建”模式中代建企业真正处于建设管理主体地位，业主的绝大部分职能真正实现了委托代建的目的，不足之处在于管理层次重叠，社会化咨询机构和承包企业同时承担合同风险，职责不清；“承包代建”模式中代建企业以总承包商身份承包工程项目，处于建设主体地位，业主的工作多数不能实现真正意义上的转移。 　　二、“代建制”管理模式的风险分析 　　2004年以来，全国已有十几个省市相继推行“代建制”工作，取得了一些明显的成效，同时也存在众多的风险，主要涉及项目环境系统风险、项目行为主体风险和管理过程的风险。 　　(一)项目环境系统风险 　　目前，国内尚未建立起一套行之有效的代建制管理体系，相关法律法规建设滞后。如代建单位的资格认定、业务规范、对业主的管理办法等缺失都是现阶段代建市场未能走向制度化、规范化存在的问题。尤其是缺乏法律法规的保障，缺乏代建职能定位的依据，政府对代建市场的监管、业主对代建单位的选择、取费标准、代建责任、管理效益的考核等方面的不明确，使项目代建存在众多风险。 　　(二)项目行为主体风险 　　项目行为主体产生的风险主要有两个方面：一是政府违反程序的干预；二是代建人技术和管理能力不足。政府工程实行代建制的目标之一就是要解决建设、监管、使用多位一体的矛盾，但在工作过程中，有些项目的建设和使用并没有实现真正的分离。一些业主单位为了部门利益对项目进行干预，这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性发挥，进而影响到工程项目的顺利实施。建设部建筑市场管理司招投标监管处对各地投资项目实施代建制的调研报告显示，对具备代