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决策环境风险评估重点领域及实施建议 　　摘要 环境风险评估是防范决策失误对人群健康和自然环境造成严重损害的重要决策辅助手段。欧美国家由于战略环评涵盖的决策类型较多，并且不同程度地建立了公共政策评估制度，因而防范决策环境风险的能力已经大大提高。反观我国，由于决策体制机制不完善，战略环评参与综合决策的广度、深度不足，缺乏规范的政策评估制度等原因，因而防范决策环境风险的能力总体较低。为此，从贯彻落实科学发展观和依法治国基本方略的高度出发，我国急需建立决策环境风险评估机制。基于以上考虑，本文对当前正在实施的重大战略、主要规划及公共政策三类主要决策进行了系统梳理，提出了应该开展决策环境风险评估的优先领域，以及重大决策环境风险评估的实施建议。 　　关键词 决策；环境风险；评估；建议 　　中图分类号 X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）11-0040-05 doi：12.3969/j.issn.1002-2104.2012.11.007 　　环境风险评估是指对人类各种社会经济活动引发或面临的危害（包括自然灾害）对人体健康、社会经济、生态系统等所造成的可能损失进行评估，并据此进行管理和决策的过程[1-3]。国际上的环境风险评估兴起于20世纪70年代，最初的关注点是工业项目发生环境风险的概率及事故状态下有毒、有害化学物质对人体健康的影响程度。随后，其内涵和外延不断扩展，目前工作重点已从最初的健康风险评估转为生态风险评估，研究类型从化学物污染延伸到非化学因子污染，评价范围由局部扩大到区域乃至全球，评价对象则由建设项目扩展为包括规划、政策的所有决策类型[4-7]。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》[8]，提出了建设法治政府的奋斗目标和依法治国的基本方略。2010年10月，国务院进一步发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）[9]，提出凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得做出决策。该行政法规第一次明确指出了环境风险评估在我国实现决策科学化、民主化进程中的重要作用，标志着环境保护在国家综合决策中的地位得到了进一步提升。然而，时至今日，我国环境管理中尚缺乏落实决策环境风险评估的制度设计和政策保障，客观上制约了环境保护参与国家综合决策能力的提升。为此，借鉴国际上决策环境风险评估的一般做法，并根据我国决策体系的特点提出环境风险评估的重点领域和实施方式，对于促进我国决策科学化、民主化具有重要意义。 　　1 国外防范决策环境风险的制度安排 　　1969年美国颁布了《国家环境政策法》（NEPA），在世界上首次确立了环境影响评价制度，并直接覆盖了从立法、政策、规划、计划直至建设项目的整个决策链条。随后，欧洲、日本等国家纷纷效仿，并在七十年代建立起了适合本国国情的环境影响评价制度。环境影响评价制度的建立，开创了人类历史上决策评价机制引入政府行政领域的先河。鉴于环境风险评价是环境影响评价的重要内容，因而环境影响评价制度也成为迄今为止防范决策环境风险的最有效制度安排。特别是针对高层次决策的战略环评，对于从决策源头防范重大环境问题发挥了重要作用[10-11]。 　　从上世纪末开始，为进一步适应公共决策科学化、民主化的要求，法国、日本、美国等西方发达国家逐步建立了独立于环境影响评价制度之外的公共政策评估制度。例如，从1996年开始，法国计划总署对原有职能进行了调整，开始承担了许多公共政策的评估工作，2002年进一步成立了全国评估委员会[12]。2001年6月，日本制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》，要求各行政机关自行设立政策评价委员会，对预算较大的支出或对国民有重大影响的政策，在实施前、中、后期均需开展政策评价，以便及时掌握政策方向和效果，发现和改善政策存在的不足。在各行政机关自我评价的基础上，日本总务省行政评价局还会对其评价结果开展二次评价[13]。2003年9月，借政府预算绩效改革之机，美国政府颁布了《政策规定绩效分析》，规定政府部门在废除或修改已有政策或者指定新政策时都应进行政策绩效分析，具体评估内容包括政策制定的必要性、政策工具的选择及政策绩效[14]。除上述国家外，韩国、台湾等也已建立了较为完善的公共政策评估制度。尽管政策评估的重点是政策绩效，但一般都会涉及环境保护方面的内容，对于防范决策环境风险也发挥了积极作用。 　　2 我国开展决策环境风险评估的必要性分析 　　由于决策体制、机制不健全，我国尚缺乏保障决策科学化、民主化的有效制度安排，因而开展决策环境风险评估尤为必要，具体原因有以下几点。