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不可逆转土地制度改革 　　现在有好多反对的声音，认为会扰乱整个市场。我觉得这是停留在现有的管理认识上，管理能跟上的话完全有能力做好。共产党执政60多年，这种管理能力完全是有的。所以说，不能拿滞后的管理使得制度也是滞后的。 　　在上一个经济发展黄金机遇期，中国利用土地制度保障了经济高速增长和工业化、城镇化的快速推进。但是，由此也形成以土地支撑的经济发展模式，存在不协调、不健康、不可持续的问题。 　　对于土地改革的期待，一再升温。有人甚至认为，这是“一场不可逆转、无法阻挡的改革”。土地制度改革到底何去何从？《决策》杂志采访了长期研究土地制度、参与国土资源部多项课题的两位专家：中国人民大学土地资源管理系主任叶剑平、国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英。 　　土地利用方式必须转变 　　《决策》：上一轮经济高速增长期，土地宽供应功不可没。在这一轮经济发展与城市扩张过程中，土地供应产生了怎样的结果？ 　　刘守英：有这样几组数据值得关注。 　　2003-2012年间，全国国有建设用地供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷，年均增长10.27%，GDP增速与土地供应高度相关。 　　高速工业化靠工业用地的低成本维系。2000-2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%，工业地价水平年均涨幅仅为3.35%，远低于商业和居住地价的涨幅。 　　土地抵押是政府获得贷款的主要手段。2007-2012年间，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿增加到5.95万亿，年均增幅为34.8%。 　　城市扩张速度：2000-2011年间，全国城市建成区总面积从22439平方公里增加到43603平方公里，年均增长率为6.225%。2000-2010年间，城市市区人口平均增速为35.31%，建成区土地面积增速为99.29%，建成区土地面积增速为人口增速的3.95倍。 　　耕地流失速度：1996-2008年间，建设占用耕地面积数量庞大，耕地面积净减少831.71万公顷。传统的“南粮北运”已经变为“北粮南运”。 　　群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。 　　中国传统发展模式高度依赖土地的推动。高投入、高消耗的要素投入方式主要表现为土地的宽供应和高耗费，地方政府的竞争主要依托于土地的招商引资，高速的工业化依赖于扭曲价格的低成本土地供应，快速的城镇化依托于政府独家垄断下的土地资本化。所以说，要转变传统经济发展方式，必须转变土地利用方式。 　　《决策》：大多数人认为，现行土地制度存在多方面的弊端，您认为主要存在哪些弊端？ 　　刘守英：伴随经济社会发展，现行土地制度出现的主要弊端表现在四个方面，一是在产权安排上，城乡两种土地所有制具有完全不同的土地权利，分属不同的法律体系管理，尤其是政府成为土地的所有者和产权控制者。 　　其二，土地市场处于城乡分割状态，农地流转主要处于无价格的非正规交易，城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收，土地交易处于卖方垄断下的买房竞争。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。 　　其三，土地增值收益分配上，利益主体得失不公。 　　最后，管理体制上，保耕地和保发展的目标相冲突，中央与地方博弈，用途管制让位于规划管制，规划管制加征地转用制度导致所有制管制，审批和年度计划管理彰显无效性、同发展需求脱节以及寻租与土地腐败。 　　叶剑平：根据我的研究，制度没有绝对的好坏，怎样使制度发挥出最好的优势是关键。产权制度和管理制度两者一定要配合好，才能使土地市场更有效，使各个产业用地能够得到保障。土地制度就是要在一二三产业间怎样最好地配置，要为实体经济配置好基本要素，而不是盈利。 　　政府管理能力要跟上 　　《决策》：国土资源部多项与土地制度有关的项目您都是重要的参与者，有关土地方方面面的研究您都有涉及，您对土地改革持什么观点？ 　　叶剑平：如果有人认为土地制度改变市场就会乱，我个人觉得这只是借口。现行土地制度分为土地的产权制度和管理制度，要改革就要改这两种制度。 　　宪法规定我国现行的土地产权制度是城市土地国有，农村土地集体所有。在所有权国有和集体所有之外派生出使用权。城市土地的使用权可以流动、交易，产生了中国特色的土地市场，它是有限期的土地使用市场；农村土地中，农地的承包权、宅基地的永久使用权不能够进入市场。 　　土地管理制度是国家统一、计划式管理，如土地的使用每年的年度计划，供应量与用途的计划。从上到下，都由国家控制。由于是一家供