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城乡建设用地增减挂钩项目实施存在问题及对策研究 　　摘 要：城乡建设用地增减挂钩政策在一定程度上缓解了城乡建设用地供需矛盾，但其项目在实施过程中也存在一些不容忽视的问题。本文阐述了城乡建设用地增减挂钩项目实施的成效，剖析了其存在的问题，并有针对性地提出了解决这些问题的对策。 　　关键词：城乡建设用地；增减挂钩；对策 　　随着我国经济社会的健康稳步发展，城乡建设用地呈现同步增长的趋势，用地供需矛盾日益突出。落实城乡建设用地增减挂钩政策，是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，也是合理配置土地资源，改善农村生产生活条件和环境，实现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，同时也是在一定程度上缓解城乡建设用地供需矛盾的有效途径和手段。但笔者认为城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中也存在一些问题，需引起我们的重视。 　　1 城乡建设用地增减挂钩项目实施成效 　　城乡建设用地增减挂钩工作以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，其实质是“占补平衡”的政策延伸，也是目前破解保障发展和保护资源难题的有效途径之一。具体而言，城乡建设用地增减挂钩项目实施以来取得了以下方面的成效。 　　（1）缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展的年度用地指标有严格规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，在满足耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。 　　（2）推动了城乡统筹发展。长期以来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是农民自主建设。由于没有经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过挂钩项目的实施，可以使项目区分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导村庄聚并，将乡村基础??施和城市基础设施逐渐融为一体，促进集约节约用地，还推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治，改善了居民的居住条件，有利于促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。 　　（3）进一步推动了农村土地管理制度改革。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩项目则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手。这进一步推动了农村土地管理制度改革，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果均具有重要意义。同时，增减挂钩项目的实施对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等方面具有重大促进和导向作用。 　　2 城乡建设用地增减挂钩项目实施存在的问题 　　作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的措施，城乡建设用地增减挂钩项目从开始试点就受到各地的普遍欢迎。但同时由于对增减挂钩项目实施的具体评估缺乏统一规定和实施细则，也导致存在如下问题。 　　（1）挂钩项目的实施与相关规划缺少衔接。城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对土地利用结构调整缺乏科学规范的引导和控制，使用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。 　　（2）项目实施的资金筹措困难。资金是挂钩项目实施中最关键的环节，目前各级政府最大的难题就是项目资金的落实。挂钩项目实施的资金来源主要靠财政投入和整合项目资金，社会资金投入数量不大。各部门支农惠农的项目和资金都由各部门管理使用，实际工作中存在着“各唱各的调、各吹各的号”的问题，造成整体项目实施中的不同环节各行其道、相互掣肘，导致资金不能得到有效整合，效益不能充分发挥。加之土地整治的资金投入不足，对拆迁补偿的标准明显过低，预算资金安排较少，不能满足拆迁补偿的实际需要，给拆迁改造工作带来较大难度。 　　（3）拆