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預算改革的展望 報告人：毛吉成、沈柄諭、白東岳 壹、前言 三十年來，美國聯邦政府預算編製程序受到改革者的強烈批評；這些改革者提出一套改進的方法叫做理性決策模式（Rational-comprehensive model of decision making )。 壹、前言(續) 理性決策模式其特點為：當決策者在面臨一個問題時，其處理過程是清楚的、目標具有優先順序、有全面的資訊及分析技術，並考慮下列各點： 將所有可能達到的目標都一一列出。選擇最有效的途徑，也就是政策的選擇要達到最終目標。 壹、前言(續) 由完全理性決策模式觀點引發了下列二種預算改革： 分析技術的改變： PPBS(Planning-Programming-Budgeting System) MBO(Management by Objectives) ZBB(Zero-Based Budgeting) 制度程序上的改變： 以1974年國會預算及截留控制法最為重要 壹、前言(續) 理性決策模式沒有達到其預期效果，其主要原因為: 它是基於不切實際的基礎模式，和真實在做預算決策情況是有差距。 Wildavsky 認為預算系統滿足內部許多有力的利益團體，他們卻逐漸損害任何致力於改變預算制度的改革力量；然而完全理性改革企圖忽視潛在反對力量，而以不切實際的理論去改正言過其實問題。 壹、前言(續) 然而對於改革的各種評論，保守派雖認為預算是雜亂且其決策過程是不符程序，但他們爭議的是改革會造成較高的費用且無效率，常常達不到預期的效果。但保守派的改革者，認為尤其是日落法(Sunset law)及支出限制(spending limits)其對預算程序是比較切合現實的概念，應該比較容易成功。 壹、前言(續) 本章將論述由1960年起預算改革及PPBS、ZBB、MBO等制度、預算管理局成立、1974年的國會預算法及截留控制法、日落法、稅賦及支出限制等並說明它們的效力及其成功或失敗的原因。 貳、美國聯邦預算過程～ 1960 一、1960及1980年代 二、行政預算制定 三、美國國會預算的通過 一、1960及1980年代：顯著的相似 聯邦政府在1960年代的預算實施和1980年代有緊密類似之處。其相似的主要原因為： 改革者仍未完全替換 這二十年來的改革僅帶來少許的改變 二、行政預算制定 執行預算編製是一種緊張的協商談判；因為一方面要將本身預算極大化，而另一方面又要和總統及預算局收支平衡的財政政策相配合；然而這過程對總統來說是特別困難的，因為必須糾結在利益團體的強大壓力下，其次聯邦政府預算的龐大規模及高度的技術複雜性，非總統或預算局所能完全瞭解的。 類項預算格式 優點：如果政府部門的行動是單一的活動或方案，則這格式很容易表達。 缺點(1)：可是通常政府部門預算很難像一般家庭預算一樣內容單純 ；其常見的都是由幾個行政部門共同參與一個活動或方案，或是一個部門參與多個活動或方案，複雜性較高。 類項預算格式(續) 缺點(2)：其輸入重點可能會影響決策者將重點放在排除在外的項目:如這些決策者可能注意到的是增加人事、設備、及其他相同項目上，而忘記了官僚政治預期目的， 無法顯現方案計劃或長時間成本，易促成部門間互相爭取所剩餘可利用之經費。 預算規模及複雜度和類項預算格式配合後之影響 會使得決策者不得不承認每年要完成如此大規模及複雜的預算在人的知識範圍內是不可能完成的。 迫使總統及預算局集中全部精力在於每個部門要比上年度增加多少預算；然而若決策者接受比上年度所增加之預算，則基於下列三個原因： 增加預算原因： 所有活動是為了達到組織目標和策略。 原舊有的活動比新的活動較有優先權。 己存在的活動已被有效的執行。 預算的審議 屬於部門必要的活動，就會被納入預算中，不致被預算局刪除；僅在財政緊縮時，才會在各部門可預期的支出範圍內做相同水準的刪減。然而只要行政部門預算增加的部份納入基本預算後，就不需每年重新審查。 但是很多機構運用簡單技術加速決策，預算增加幅度非常可觀；使得預算局去年同意增加的預算，仍可於今年刪減。 預算的審議(續) 當行政部門知道預算將被刪減，於是每年要求的預算要比實際需要的多了許多；而總統及預算局也明明知道行政機構要求的比實際需要多，仍刪減他們的所提出預算。 行政部門所擁有的預算是多是少，取決於複雜的報酬矩陣～ 如利益團體的支持、總統優先考慮的政策及重要國會議員的關注；因而背離理性預算的理想。 三、美國國會預算的通過 總統預算雖不是很完美，但在每年元月份都會分成至少12本，送至眾議院及參議院撥款委員會小組審查；此外其他的法案：如社會安全、醫療保險、貸款保證、長期契約等等，這些都是經由獨立委員審查後，變成法律秘密支出，不須經由撥款委員會。 三、美國國會預算的通過(續) 不僅支出項目須全部經過眾、參