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政府主导型城乡一体化发展模式的利弊分析 ——以苏州为例 （苏州大学 应舒 215000） 摘要：城乡关系是所有国家在发展过程中不可回避的命题之一，处于经济转型期的中国现正面临着突出的城乡“二元结构”和“三农”问题，正确处理城乡关系成为了具有全局性和战略意义的重大课题，城乡一体化发展是解决上述问题、加快现代化建设的根本出路。在城乡一体化的工作在各地推进得如火如荼之际，苏州作为城乡一体化发展综合配套改革试点，推进工作已经走在全国前列，取得一些有益经验可供广大地区借鉴，但是作为典型的政府主导型城乡一体化发展模式，这种模式的普适性和可持续性也面临一些考验。本文以苏州为例，首先介绍了推进城乡一体化工作的背景和具体做法，然后分析了这种典型的政府主导型发展模式积极和消极方面，最后对城乡一体化发展中的政府职能定位进行了建议。 关键字：政府主导 城乡一体化 利弊 一、苏州市政府推动城乡一体化发展的背景 苏州是“苏南模式”的发源地之一，上世纪80年代，苏州紧紧抓住农村改革的历史机遇，大力发展乡镇企业，率先实现了“农转工”的历史性跨越，加快了农村工业化进程；90年代开始，苏州紧紧抓住国家沿海地区和上海浦东开发开放历史机遇，大力发展开放型经济，率先实现了“内转外”的历史性跨越。 苏州经济社会发展所取得的成绩有目共睹，发展过程中却也面临着一些问题，主要是城乡经济社会二元结构：经济社会发展不全面，资源环境压力大，发展模式需要调整优化；农民不能享受平等的国民待遇，农民生活水平仍低于城市，农村公共服务与城市仍有差距。对于这种二元经济社会结构，其形成有一定的历史必然性和无奈性，但是从整个经济社会发展趋势看，终究要转变为一元结构，走向城乡一体化发展格局。 苏州的城乡一体化发展根植于苏南模式， 20 世纪80 年代，乡镇企业的异军突起推动了苏州经济从农业为主向工业为主转变，工业化的同时苏州也加快了城市化进程。这些都意味着苏州正处于由经济二元结构向经济一元结构过渡阶段，为社会二元结构向一元结构过渡提供了良好的制度改革基础；经过30 多年的改革开放，苏州经济快速发展，财政实力不断增强，人民生活不断提高，已经初步具备了城市支持农村、工业反哺农业的经济基础；以乡镇企业和集体经济为特征的苏南模式，推动了苏州农村全面建设，基础设施与公共服务框架初步成型，为推进城乡一体化改革提供一定的物质基础。在“城市偏向”政策下，苏州农村必需的基础设施和公共服务很大程度上是由村级集体经济和乡镇企业负担，村内的社区服务中心、道路建设、文体设施等等。 二、苏州市政府推动城乡一体化发展的进程 作为典型的政府主导型城乡一体化发展模式，苏州市政府先后出台了一系列的政策文件作为构建城乡统筹发展的政策制度框架。 2008年九月，江苏省委、省政府正式批准苏州为江苏省城乡一体化综合配套改革试点城市，要求苏州伟江苏省城乡一体化发展改革实践探索、创造经验。 2009年1月，苏州市出台了《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》，全面部署推进城乡一体化发展综合配套改革工作，并组织成立了苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组和改革试点领导小组办公室。 2009年4月，苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组颁布了《关于建立全市城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区的通知》，在全市范围内选择23个镇（或产业片区）作为苏州市城乡一体化发展综合改革工作先导区，要求先导区先试先行，为全市城乡一体化改革提供经验，发挥引导作用。 2009年7月，苏州市出台了《苏州市城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》，提出了2009-2011年期间“一年三个样，三年像个样”的改革目标，明确了主要工作任务，落实了具体执行责任部门。 2010年8月，国家发展改革委员会将苏州市列为城乡一体化发展综合配套改革试点联系点，旨在加强对苏州市综合配套改革试点的指导协调和总结推广等工作，推动苏州市的改革工作不断取得新突破。 2011年7月，江苏省政府出台了《关于支持苏州市城乡一体化综合配套改革的若干政策意见》，在基础设施、公共服务等五大方面提出了具体支持政策，营造良好的政策环境，全力支持苏州先试先行。 2011年12月，农业部正式批准苏州市为“全国农村改革试验区”，具体承担“城乡一体化改革”的实验主题。 三、苏州市政府推动城乡一体化发展的具体做法 1. “三形态”科学推动镇域规划 按照统筹土地利用和城乡规划的要求，苏州市强化功能片区规划理念，完善城镇规划体系，积极推动全市的城市化进程。以“三形态”为依据，苏州市各镇域根据整体规划和当地实际情况，采取符合当地特色的城市化发展模式，主要包括以下三种方式：第一，融入城市化。对于地处工业和城镇规划区的行政村，以现代服务业为主要发展方向，提升城市化发展质量，加快融入城市化，即通过征地拆迁和提